Sentencia Corte Suprema
Santiago, veintisiete de marzo del año dos mil tres.
Vistos:
En estos autos rol Nº 4211-01, el Serviu Metropolitano interpuso recurso de casación en el fondo contra la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago, que revocó la de primer grado, en cuanto acogió lo solicitado en el primer otrosí de la demanda deducida a fs.1 y, dispuso que la señalada institución debía suscribir un contrato de arquitectura de conformidad con las bases de un concurso previo, en el plazo de treinta días de ejecutoriada dicha sentencia.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
1º) Que el recurso denuncia la infracción de los artículos 19 Nº 16 de la Constitución Política de la República; 7 de la Ley de Efecto Retroactivo de las Leyes y 7 de las Bases Administrativas especiales del concurso de anteproyectos de arquitectura, a las que indica que se les otorgó un alcance que contraviene su sentido claramente expresado en éstas y en su contexto.
En cuanto al primer precepto, agrega que las bases administrativas del Concurso Nacional de Anteproyectos de Arquitectura, fueron impugnadas de inconstitucionales por la Contraloría, que no tomó razón de las resoluciones 802 y 803, porque dicho evento sólo admitía concursantes miembros del Colegio de Arquitectos de Chile A. G. y, en segundo lugar, porque los arquitectos integrantes del jurado debían ser miembros del mismo Colegio Profesional, exigencias que vulneran el artículo 19 números 2 y 16 de la Carta Fundamental, ya que la colegiatura obligatoria terminó con la vigencia de dicho texto;
2º) Que el recurso añade que al obligar el fallo recurrido a celebrar el contrato de ejecución de la obra ya mencionada, está validando que en los concursos públicos sólo participen profesionales colegiados, imponiendo un requisito expresamente prohibido por la Constitución Política del Estado, punto esencial en el que había reparado el fallo de primer grado en sus motivos duodécimo a décimo quinto, que transcribe, concluyendo que ellos confirman la doctrina existente en la materia. Se está frente a lo que los tratadistas llaman actos irregulares, producto de causales tan serias como órgano incompetente, voluntad administrativa afectada de error, fuerza o dolo, contenido no ajustado a las normas jurídicas vigentes, no cumplimiento de formalidades u otros. Trae a continuación, la opinión del profesor uruguayo Enrique Sayagués Laso, en cuanto a que si el contenido del acto (vicio de que adolecen las Resoluciones de Serviu) no se ajustan a las normas jurídicas vigentes, el acto es ilícito y, por ello, radicalmente nulo y, dada su naturaleza, no puede subsanarse, pues el acto de convalidación, por tener también contenido ilícito, sería asimismo nulo. Se refiere, además, a las formalidades en cuanto a que podrá haber convalidación según la gravedad de su violación;
3º) Que el recurso, a continuación, señala que los requisitos para que pueda convalidarse un acto relacionado con las atribuciones o funciones del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, son: que versen sobre materias de ley o de competencia de dicha Secretaría de Estado; que exista buena fe; justa causa de error; que no haya perjuicio al interés fiscal. Agrega que al impugnarse las Resoluciones números 802 y 803 de 1993, por vulnerar el precepto constitucional ya indicado, no pueden ellas convalidarse, porque ésta está establecida para materias que versen sobre la Ley Nº16.931 y no puede alcanzar la vulneración de las disposiciones de la Constitución Política de la República.
Añade que, de no acogerse el recurso, se crearía el peligroso antecedente jurisprudencial de que pueden nacer derechos para un particular, de un acto administrativo irregular, impugnado en su oportunidad por inconstitucional;
4º) Que, en lo tocante a la norma de la Ley de Efecto Retroactivo de las Leyes, se señala por el recurrente que el fallo impugnado incurre en vulneración de su artículo 7º, porque el considerando 11º, inciso 2º del fallo, consigna que los actos administrativos que importan beneficios para los particulares no pueden ser invalidados unilateralmente por la administración, invocando haber incurrido en algún vicio de ilegalidad en la medida que dicho acto haya generado derechos patrimoniales adquiridos por terceros de buena fe, los que quedan amparados por la garantía del artículo 19 Nº24 de la Constitución Política del Estado. En la especie, agrega, no se está frente a la hipótesis de un acto administrativo que haya nacido a la vida del derecho y que con posterioridad haya sido invalidada por la Administración, pues los actos administrativos impugnados, resoluciones números 802 y 803 nunca nacieron a la vida del derecho, como lo señalan los considerandos 14º y 15º del fallo de primer grado. Mientras el acto administrativo no es tomado de razón por la Contraloría General, el particular tiene una mera expectativa y no un derecho adquirido amparado por el artículo 19 Nº24 de la Carta Fundamental;
5º) Que, al indicar la forma como los errores de derecho influyeron sustancialmente en lo dispositivo del fallo, el recurso señala que si éstos no se hubieran perpetrado, se habría aceptado el recurso de apelación, confirmando el de primer grado, sin considerar que el demandante sólo tenía meras expectativas y no derechos adquiridos, hasta que en virtud de la toma de razón, los actos administrativos hubiesen nacido a la vida del derecho. Además, se habría resuelto que no es posible la convalidación de las resoluciones ya citadas, que requiera de la vulneración de requisitos contemplados en la Ley del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y no, como en el caso de autos, de infracción de garantías constitucionales y se habría resuelto que, en el evento de acogerse la demanda, que el contrato debía suscribirse con las bases del mismo, esto es, cuando las disponibilidades programáticas y presupuestarias del demandado lo permitan, ya que las Bases Administrativas Especiales son un verdadero contrato de adhesión entre el mandante y los participantes y sus cláusulas obligan igual que las de cualquier contrato común;
6º) Que, analizando el presente asunto, se debe destacar que para entenderlo a cabalidad, hay que remitirse necesariamente a su origen. El Servicio de Vivienda y Urbanización Región Metropolitana, llamó a un concurso denominado Concurso Nacional de Anteproyectos de Arquitectura Edificio para Seremi-Serviu Región Metropolitana, cuyas bases administrativas contienen una serie de especificaciones que no resulta de interés traer a colación, salvo que se establecen premios para los tres primeros lugares, y que en lo tocante al desarrollo del proyecto, se indica que El Arquitecto o equipo de Arquitectos, autores del anteproyecto que obtenga el primer premio, celebrarán el contrato respectivo con el Servicio de Vivienda y Urbanización, región Metropolitana, en un plazo no mayor a treinta días, contados desde la fecha de adjudicación del concurso. En el punto 8, relativo a honorarios, se especifica que El proyecto deberá cumplir con toda la legislación y reglamentación vigente, tanto de arquitectura y urbanismo, como de las especialidades involucradas a nivel de Proyecto, esto es, se contienen ciertas condiciones.
Es un hecho no discutido que el demandante de autos fue el ganador del concurso y, en base a ello, Serviu dictó las resoluciones números 802 y 803 para dar cumplimiento a sus obligaciones, que surgían del referido evento, y ambas fueron enviadas a la Contraloría General de la República, para cumplir con el trámite de toma de razón. Sin embargo, dichas resoluciones fueron objetadas, y el señalado trámite omitido, en virtud de que las Bases Especiales y Técnicas del Concurso, no fueron aprobadas por acto formal, debidamente tramitado en la Contraloría, y porque las Bases Administrativas incluidas en los antecedentes son contrarias a derecho, y en razón que el órgano contralor estimó que contravenían la Constitución Política de la República, por las argumentaciones que se indican (ver. A fs.240). La primera de dichas resoluciones (fs.312) ordenó a la Subdirección de Finanzas pagar a los Arquitectos Ganadores del referido anteproyecto los respectivos premios y la segunda (fs.314), el pago a los miembros del jurado;
7º) Que, al no tomarse razón de las Resoluciones a que se alude, por defectos formales y porque se est imó que se contrariaba la Constitución Política de la República, en su artículo 19, Nº16, inciso 3º, y 2, se presentó la demanda de fs.1, que fue sumada como En lo principal: Demanda ordinaria de cobro de pesos. Su parte principal reconoce el pago de la suma de $7.000.000 correspondiente al premio, bajo la fórmula de hacerlo como si se pagaran honorarios, pero, sin embargo, en el petitorio, insiste en que se le pague la misma suma, más reajustes e intereses que procedan desde el 26 de junio de 1993, fecha en que el Jurado del concurso adoptó el acuerdo que le adjudicó el primer premio, hasta la fecha en que se ordenó pagar la misma cantidad, pidiendo que se impute lo recibido. El primer otrosí es más complejo, porque pretende que se apremie al demandado a la ejecución del contrato o se fije una indemnización subsidiaria. En el petitorio, en efecto, solicita que se ordene al Serviu Metropolitano que comparezca a suscribir el contrato de arquitectura en los términos anunciados en las bases del concurso, debiéndose fijar un plazo y en subsidio, se pidió condena a título de indemnización compensatoria, por las sumas que allí se indican;
8º) Que, al contestar la demanda, el Servicio demandado alegó, respecto de la suma relativa al premio, su pago, y en cuanto a la segunda parte, la imposibilidad de cumplir el concurso, en razón de que la Contraloría General de la República no lo convalidó.
Lo anterior plantea, en primer lugar, el problema de que este asunto no es propiamente civil, sino que se inserta en el marco de lo contencioso administrativo, ya que, en efecto, ha intervenido un ente fiscal, llamando a un concurso, pero este acto, para estar completamente afinado, requería de la declaración de validez a que se refiere el artículo 21 de la Ley Nº16.931, sobre Obras Públicas, según el cual El Contralor General de la República, en las condiciones y concurriendo las mismas circunstancias exigidas en el inciso anterior, podrá declarar válidamente celebrados los actos o contratos a que se refiere este artículo, siempre que versen sobre materias de competencia del Ministerio en otras leyes (inciso 7º), y el inciso 1º señala que la Contraloría General de la República ejercerá las atribuciones que le correspondan respecto del Ministerio de la Vivienda y U rbanismo, de sus servicios dependientes y de las Instituciones Autónomas y, ciertamente, de la fiscalización llevada a cabo por la Contraloría General de la República, según lo estatuyen sus artículos 1º y 10º;
9º) Que en base a lo que se viene reflexionado se puede colegir que el concurso no era un acto jurídico administrativo que, por sí sólo, obligara al Serviu Metropolitano a su cumplimiento, en tanto no pasara por todas las instancias de control estatal, tanto las propias de la institución demandada cuanto las que en nuestro país son ejercidas por la Contraloría General de la República. De lo que se trata es sencillamente, de que el acto jurídico administrativo, denominado concurso, no llegó a completarse porque estaba sujeto a diversas exigencias, algunas explícitas y otras derivadas de la calidad de ente fiscal del demandado del proceso, de suerte que no alcanzó a producir derechos adquiridos para ninguna de las partes. Así, si bien los primeros pasos se pudieron cumplir, no lo fueron los siguientes y, en especial, el más importante, como lo es la toma de razón por parte de la Contraloría General de la República, que lo objetó. De este modo, el referido acto, como se dijo y, en consecuencia, las prerrogativas que otorgaba el concurso, no nacieron a la vida del derecho, pues, en efecto, quien contrata con el Estado o alguno de sus entes, debe someterse, previamente, a una serie de exigencias administrativa, de las cuáles precisamente el concurso es una de ellas y, éste, a su vez, tiene otras exigencias que implican su paso y aprobación por diversas estructuras similares, de las cuales la más importante y final es, sin lugar a dudas, la Contraloría General de la República, que si objeta el acto, éste no puede ser llevado a cabo;
10º) Que, bajo las premisas anteriores, concluyendo que no existió, por no haberse completado administrativamente la tramitación del concurso, un acto jurídico de esta índole, la circunstancia de que se ordenara el pago de los premios a los ganadores del mismo no puede bajo ningún respecto estimarse como constitutiva de una convalidación del mismo, porque se refieren a cuestiones totalmente diversas.
En tal sentido, el pago del premio, que se hizo, como la propia demanda lo reconoce, bajo la forma de honorarios, debe entenderse como la remuneración por el trabajo proyecto- realizado, cuya existencia nunca ha sido puesta en duda y porque un acto objetado por la Contraloría General de la República y, por lo tanto inexistente, no puede convalidarse precisamente porque es inexistente, si éste órgano no varía su criterio, debiendo los involucrados someterse necesariamente a las exigencias planteadas, dada la característica que ya se expresó, tenía el Concurso de que se trata. En efecto, el artículo 1º de la Ley Orgánica del instituto contralor, que lleva el número 10.336, le otorga amplísimas facultades de fiscalización de los fondos del estado, constitucionalidad y legalidad de los decretos supremos y resoluciones de los Jefes de Servicios, vigilar el cumplimiento de las disposiciones del Estatuto Administrativo y desempeñar todas las demás funciones que le encomiende la misma ley y demás preceptos vigentes o que se dicten en el futuro, que le den intervención;
11º) Que, de esta manera, la conclusión resulta obvia, y se puede resumir del siguiente modo: el demandante efectivamente ganó el concurso en que participó, lo que es un hecho no controvertido y, en base a ello, la demandada emitió las resoluciones correspondientes, para finiquitar el mismo, números 802 y 803. Sin embargo, remitidas a la Contraloría General de la República para el trámite de toma de razón, estas fueron devueltas sin tramitar, en virtud de diversas objeciones que dicho organismo formuló. Por lo anterior, el concurso, sometido a variadas condiciones, tanto tácitas como explícitas, puesto que en las mismas bases del proyecto se precisó que debería cumplir con toda la legislación y reglamentación vigentes, tanto a nivel de Arquitectura y Urbanismo, como de las Especialidades a nivel del Proyecto, no llegó a convertirse en un acto jurídico administrativo válido, que obligara a Serviu, constituido como mandante, a celebrar el contrato pertinente, ya que este último ente es precisamente una institución sujeta en su actuar al control de constitucionalidad y legalidad por parte del órgano Contralor;
12º) Que, al resolver lo contrario los jueces de segundo grado y ordenar nada menos que la suscripción de un contrato, estimando que por una circunstancia subalterna se convalidaba un contrato objetado por la Contraloría General de la Repú blica, dentro de un plazo perentorio, incurrieron, más que en infracción de ley, en un grave error de derecho de orden conceptual, porque el simple antecedente de que se autorizara el pago de la suma estipulada a título de premio, no puede llevarlos, desde una perspectiva de elemental lógica jurídica, a concluir que con ello se convalidaba otro acto jurídico que, precisamente, por la abstención de pronunciamiento y aprobación del mismo por parte de la Contraloría, que propugnaba adolecía de graves defectos legales y constitucionales, tratándose de un acto irregular y que, por lo tanto, no había nacido a la vida del derecho, no se podía convalidar. Sin embargo, también se advierte, además del yerro indicado, vulneración de la Ley Nº16.931, especialmente su artículo 21, y otros preceptos que se han mencionado;
13º) Que, finalmente, hay que traer a colación el artículo 6º de la Carta Fundamental, según el cual Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella. Serviu es precisamente un órgano estatal que debe accionar conforme a este precepto, que lo obliga, entre otras cuestiones, a respetar los dictámenes de la Contraloría General de la República. Así, todo lo expresado resulta más que suficiente para llevar al acogimiento del recurso interpuesto.
De conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767, 785 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se acoge el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal de la presentación de fs.566, contra la sentencia de diez de septiembre del año dos mil uno, escrita a fs.560, la que por consiguiente es nula, y se la reemplaza por la que se dicta a continuación.
Regístrese.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Yurac.
Nº4.211-2.001.
Sentencia de Reemplazo Corte Suprema
Santiago, veintisiete de marzo del año dos mil tres.
De conformidad con lo que dispone el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se dicta la siguiente sentencia de reemplazo.
Vistos:
Se reproducen los motivos quinto a décimo tercero del fallo de casación que precede.
Y se tiene, además, presente:
Que las razones contenidas en el fallo de casación que antecede debieron haber llevado igualmente al rechazo de la demanda contenida en su sección principal, desde que a ella se refería también una de las resoluciones rechazadas por la Contraloría, de manera que tampoco se perfeccionó el acto administrativo que ordenaba el pago de las sumas dispuestas para los premios y, éste, se hizo bajo una fórmula diversa. En tal entorno, al no haber un derecho adquirido sobre el premio, tampoco lo existía sobre los supuestos reajustes e intereses que ordenaron en primer grado. No obstante, dicha sección del fallo no puede ser alterada por esta sentencia, ya que la demandada no apeló en relación con lo anterior, pero esta Corte considera indispensable hacerlo constar para ser consecuente con lo expuesto en la casación.
Se confirma la referida sentencia, que es de fecha veintidós de noviembre del año mil novecientos noventa y seis y está escrita a fs.396.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Yurac.
Rol Nº4.211-2.001.
30541
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