Corte Suprema 29.09.2004

Sentencia Corte Suprema

Santiago, veintinueve de septiembre del año dos mil cuatro.

Vistos:

En estos autos rol Nº 906-04 el reclamante, don Sebastián Moraga Sierra, dedujo recurso de casación en el fondo contra la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Chillán, mediante la cual se desechó el reclamo de ilegalidad presentado por dicha persona contra el alcalde de la Municipalidad de Quillón.

La reclamación se basó en la circunstancia de que solicitó al referido edil la reapertura del sumario administrativo seguido en su contra, y la reincorporación laboral al cargo de Director del Departamento de Administración Municipal de Quillón, a lo que se le dio respuesta mediante oficio 585/95/03 de 24 de octubre del año 2003, comunicándole el rechazo.

Sostuvo en su reclamo, que el Decreto Alcaldicio Nº 018 que le impuso la medida de destitución, es ilegal debido a que los cargos por los cuales se le aplicó, denunciados a la Justicia Criminal, fueron sobreseídos definitivamente, quedando cargos menores que no ameritaban dicha sanción.

El fallo impugnado fundó el rechazo en la extemporaneidad del reclamo y formuló además una apreciación en orden a la independencia que existe entre la responsabilidad administrativa y la responsabilidad civil y penal, concluyendo quela dictación de un sobreseimiento definitivo ejecutoriado en la causa seguida ante el Juzgado de Bulnes por malversación de caudales públicos, a cuya formación dio origen la denuncia del alcalde, no excluye el derecho de la autoridad administrativa para aplicar al reclamante una medida disciplinaria por los mismos hechos y los que configuran los demás cargos formulados en su contra.

Se trajeron los autos en relación

Considerando:

1º) Que mediante el recurso de nulidad de fondo se fundamentó la infracción del artículo 119 inciso 2º de la Ley Nº 18.883 que permite, a solicitud del afectado, reabrir el sumario y revisarlo, pero no da al funcionario municipal la decisión arbitraria de negar dicha solicitud.

Hace presente que el sobreseimiento definitivo en sede penal se obtuvo no sólo porque no se había tipificado delito alguno, sino porque con las atribuciones que tenía el reclamante, y en su calidad de jefe del DAEM (Departamento de Administración de Educación Municipal) estuvo facultado para disponer de recursos y dinero para operar. Agrega que jamás pudo haber delito y menos falta o infracción que ameritara un sumario administrativo, siendo éste el punto que resuelve el artículo 119 inciso 2º, ya aludido y, al no darle esa interpretación, que estima clara, se ha violado este precepto;

2º) Que, al explicar la forma como el error de derecho denunciado influyó sustancialmente en lo dispositivo del fallo, asegura que si se hubiera aplicado correctamente la ley, se habría acogido el reclamo de ilegalidad interpuesto dentro de plazo, en contra de la resolución del alcalde que no dio lugar a reabrir el sumario administrativo y se habría ordenado al funcionario reclamado, la reapertura del mismo, con lo que se habría logrado su revisión como también de la sanción aplicada. Agrega que no hay duda de que las otras faltas existentes no ameritaban siquiera una amonestación verbal. Se remite en su argumentación a un dictamen de la Contraloría General de la República que consagra el principio de proporcionalidad entre el castigo y la gravedad de la falta, y el reclamante aparece destituido por faltas mínimas y desproporcionadas, ya que no hay o no existe la gravedad que se presumía;

3º) Que, tal como se anticipó, don Sebastián Moraga Sierra, Ex Dir ector del Departamento de Administración de Educación Municipal de Quillón, dedujo reclamo de ilegalidad contra el alcalde de dicha localidad, por haberle mantenido la sanción de destitución decretada bajo el número 018 de 17 de enero de 2002. Estima que el Decreto Alcaldicio Nº 018 es ilegal, porque los cargos por los cuales se le aplicó la medida expulsiva, que fueron además denunciados al juzgado del crimen, fueron sobreseídos definitivamente por dicho tribunal quedando cargos menores que no ameritan dicha medida.

Sus pretensiones consisten en que debe reabrirse el sumario administrativo que motivó su destitución; que se le debe restablecer en el puesto que ocupaba a la fecha de separación, y que debe derogarse el decreto alcaldicio Nº 018, por el cual fue destituido, si fuere procedente;

4º) Que tal como se dijo, el reclamo fue rechazado porque, a juicio de la Corte de Apelaciones, se interpuso en forma extemporánea. Por consiguiente el recurso de nulidad de fondo debió, en primer lugar, invocar la normativa que demostrara que la reclamación fue interpuesta dentro de plazo, para luego denunciar la infracción de las normas que avalaran su postura frente a la materia de que se trata; pero como se expresara, el recurrente señaló una sola norma como vulnerada, la que no dice relación con el plazo de interposición del reclamo de ilegalidad, debiendo haber invocado como vulnerado el artículo 140 de la Ley Orgánica de Municipalidades, omisión que impide acoger el recurso de nulidad de fondo;

5º) Que el artículo 119 inciso segundo de la Ley Nº 18.883 que Aprueba el estatuto administrativo para funcionarios municipales único invocado, estatuye que En los demás casos de sobreseimiento definitivo o sentencia absolutoria, podrá pedir la reapertura del sumario administrativo y, si en éste también se le absolviere, procederá la reincorporación en los términos antes señalados. Dicha disposición, como se advierte, no guarda relación con la motivación del rechazo del reclamo de ilegalidad por parte de la sentencia que se impugna;

6º) Que, en cualquier caso, aún en el evento de que este tribunal estimara como transgredida la disposición citada, no podría acoger la casación, porque tal posible infracción car ecería de influencia en lo dispositivo de la sentencia, lo que impediría hacer lugar al recurso y anular el fallo impugnado. En efecto, de ser posible ese evento el fallo de reemplazo no podría acoger la pretensión del recurrente, por las razones que se entregan a continuación, y que esta Corte ya ha considerado en numerosas sentencias sobre la misma materia;

7º) Que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley Nº 18.695 de 31 de marzo de 1988, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que regula el recurso de carácter contencioso administrativo, conocido como Reclamo de Ilegalidad Municipal, éste procede respecto de dos especies de resoluciones u omisiones ilegales de los alcaldes o de sus funcionarios: a) aquéllas que afectan el interés general de la comuna; y b) aquéllas que atañen al interés particular de quien lo interpone.

En el primer caso, en donde el interés general de la comuna resulta menoscabado por las conductas -activas o pasivas- de los mencionados agentes públicos, cualquier individuo, tenga o no comprometido en ello su propio interés, está en condiciones de deducir el reclamo, que se presenta así como una acción popular.

En la segunda de dichas hipótesis, en cambio, cuando las ilegalidades afecten únicamente el interés particular, sólo el agraviado puede deducir la reclamación;

8º) Que, correspondiendo el reclamo a que se refieren estos autos, a la segunda de las categorías enunciadas, se hace necesario discernir acerca de si la vía escogida por el reclamante dada su especial condición de ex funcionario municipal y que ha planteado un problema de orden personal pero enmarcado en cuestiones derivadas de su relación laboral con el municipio de Quillón- para el logro de su pretensión es la adecuada a tal finalidad, a la luz de lo prescrito en el acápite b) de la disposición legal antes citada; en otros términos, si éste, en su calidad de funcionario o ex funcionario dependiente de dicho municipio, se encuentra legitimado para plantear el presente arbitrio contencioso administrativo y ventilar un problema puramente personal y enmarcado en el ámbito laboral;

9º) Que la respuesta a la interrogante así propuesta debe buscarse mediante el examen de la normativa legal que, durante las últimas décadas, ha regulado loconcerniente al reclamo de ilegalidad, en cuanto instrumento idóneo para impugnar resoluciones u omisiones de los agentes municipales, agraviantes del interés privado de las personas;

10º) Que, desde tal perspectiva, es preciso recordar que la Ley Nº 11.860 de 14 de septiembre de 1955, sobre Organización y Atribuciones Municipales, reguló el reclamo de ilegalidad, por medio de su artículo 115, en cuyo inciso 2º se dispuso que, tratándose de resoluciones u omisiones que afecten sólo el interés particular de una o más personas determinadas, únicamente éstas se encuentran habilitadas para formular el reclamo en mención.

Con posterioridad, se dictó el Decreto Ley Nº 1.289 de 12 de Diciembre de 1975, nueva Ley Orgánica de Municipalidades, que derogó expresamente la mencionada Ley Nº 11.860, y se preocupó del reclamo de ilegalidad dándole una fisonomía muy similar a la que actualmente presenta- en el artículo 5º transitorio.

En el párrafo b) este precepto franquea la posibilidad de hacer uso del señalado mecanismo de impugnación a las personas agraviadas con la conducta contraria a la ley del Alcalde o de otros funcionarios municipales, agregando en su inciso final que la Corte de Apelaciones, en el mismo fallo que acoge el reclamo, podrá ordenar a la Municipalidad el pago de las remuneraciones municipales no percibidas por el reclamante;

11º) Que como quiera que en los dos cuerpos normativos ya mencionados se reconoce titularidad para reclamar de las ilegalidades que afectan el interés particular de las personas agraviadas, habida consideración del significado amplio que entraña el vocablo persona todo individuo de la especie humana- no cabía duda que en él quedaban comprendidos los funcionarios municipales, los que se entendían legitimados para deducir el reclamo de ilegalidad en defensa de sus intereses particulares y, en tal sentido, se orientó la jurisprudencia mientras estuvo vigente dicha legislación;

12º) Que, sin embargo, la situación anterior varió con la dictación de la Ley Nº 18.695 de 31 de marzo de 1988, Orgánica Constitucional de Municipalidades, con vigencia al presente, según se pasa a exponer.

Esta ley, en su actual artí culo 140, en virtud de ajustes posteriores, regula el reclamo de que se trata en términos parecidos a los del Decreto Ley Nº 1289, pero, al referirse en su acápite b) a la modalidad de impugnación de las ilegalidades que menoscaban el interés privado, y, en lo más específico, a quienes, en su condición de agraviados, pueden interponerlo, en vez de la palabra persona, usa la voz particulares;

13º) Que una apreciación contextual de la norma aludida, que consagra un instrumento destinado a impugnar resoluciones u omisiones agraviantes del interés privado, que tienen su origen en el seno de una entidad municipal, concretamente en la conducta del Alcalde u otro agente del municipio, lleva a concluir que el vocablo particulares no puede sino entenderse como referido a personas extrañas al organismo municipal, como contrapuesto, por ende, al concepto de funcionario, individuo institucionalmente ligado a él;

14º) Que esta interpretación guarda consonancia con la historia del establecimiento de la Ley Nº 18.695.

En efecto, la Cuarta Comisión Legislativa, en el informe elevado a la Junta de Gobierno acerca del proyecto de esta Ley (Boletín Nº 874/06), establece un parangón entre las normas que se proponen y las que se contemplan en el antes mencionado Decreto Ley Nº 1289 sobre el reclamo de ilegalidad, en los términos siguientes:

La diferencia sustancial que dicho recurso tiene respecto del consagrado en el referido decreto ley es que no podrá ser utilizado por funcionarios municipales, como lo ha sido en la actualidad, pues éstos deben ceñirse a las normas estatutarias que se dicten para tales efectos, conforme al principio general que rige en tal materia para los funcionarios de la Administración del Estado.

La Comisión Conjunta no consideró que fuera procedente que los funcionarios municipales utilizaren un procedimiento de excepción para discutir las resoluciones de carácter administrativo que los afectaren. Para lograr el objetivo anterior, se precisó que será cualquier particular el que podrá reclamar, y no cualquier persona, como señalaba el artículo 5º transitorio antes citado (del Decreto Ley Nº 1289) . Ello tomando en cuenta la diferencia que exi ste entre una persona que reviste la calidad de funcionario municipal esto es, de empleado público- y otra que, como persona, se sitúa frente a la municipalidad como un particular;

15º) Que el Tribunal Constitucional, mediante sentencia expedida el 29 de febrero de 1988, se pronunció favorablemente sobre la constitucionalidad del proyecto de la Ley Nº 18.695, en lo tocante al reclamo de ilegalidad; y, luego de reproducir en su considerando 11º el texto del informe recién transcrito, expuso en el fundamento 12º: Que de lo expuesto en los considerandos precedentes se infiere que la expresión particular que emplean las letras a) y b) del artículo 83 del proyecto remitido - en referencia al actual artículo 140-. Sólo excluye a los funcionarios del recurso de reclamación, en cuanto a los actos municipales que les afecten o agravien en su calidad de tales, esto es, como consecuencia de la relación estatutaria que los une con los respectivos municipios; pero no los margina como titulares legítimos para reclamar de la ilegalidad de las resoluciones de otra índole, en los mismos términos y condiciones que las demás personas, tanto porque, en ese evento actúan como simples particulares como, porque así lo demuestra con nitidez la historia fidedigna del establecimiento de la norma.

Y agrega: Que así interpretada la expresión particular, en su verdadero sentido y alcance, el artículo 83 del proyecto remitido léase artículo 140 actual de la ley, según antes se dijo- no merece reparo constitucional, ya que es lícito que la legislación tienda a uniformar los sistemas de protección jurisdiccional de los derechos que a los funcionarios públicos les confieran sus respectivos estatutos.

De esta manera, las personas que tengan la calidad de funcionarios municipales no sufren menoscabo en el ejercicio de sus derechos ni tampoco se produce desigualdad jurídica alguna, con motivo de la norma contenida en el artículo 83 del proyecto 140 de la ley-. Ellos, en cuanto a las resoluciones municipales que los afecten en su calidad de funcionarios, gozarán de los recursos que contemple el llamado Estatuto Administrativo de los Empleados Municipales a que se refiere el artículo 32 del pr oyecto y, mientras tal cuerpo de leyes se dicte, continuaran afectos a las normas estatutarias actualmente en vigor (artículo 3º transitorio del proyecto) .

Por su parte, en cuanto a los actos municipales ajenos a la relación estatutaria, dispondrán de los recursos que el artículo 83 en estudio 140 de la ley- les concede como simples particulares;

16º) Que, en el mismo orden de ideas, debe agregarse que, en el texto de la Ley Nº 18.695 que, prácticamente, reproduce las disposiciones del Decreto Ley Nº 1289 sobre el reclamo de ilegalidad- no se contempla la posibilidad, que se preveía en el inciso final de este último cuerpo normativo, en orden a que, en la sentencia que diera lugar al reclamo, se ordenase a la Municipalidad el pago de remuneraciones municipales no percibidas por el reclamante;

17º) Que el reclamante posee la calidad de ex funcionario municipal, que prestó servicios en un Departamento dependiente del Municipio de Quillón, cuyo estatuto jurídico se encuentra consagrado en las Leyes Nº 18.883 y 18.695; cuerpos normativos que regulan la función y establecen su relación estatutaria con el municipio; sin perjuicio de hallarse, además, afectos a las disposiciones del Código del Trabajo, en el ámbito propiamente laboral de sus relaciones con la entidad empleadora;

18º) Que, asentadas como premisas en los razonamientos que anteceden, tanto la inviabilidad del reclamo previsto en el artículo 140 de la Ley Nº 18.695, bajo la modalidad de su letra b), por parte de empleados municipales por actos que les afecten en su calidad de tales, como el hecho de que quien lo ha planteado en estos autos inviste semejante condición, no cabe sino concluir que este arbitrio no resulta en la especie jurídicamente procedente, por cuanto el actor carecía de legitimación para proponerlo;

19º) Que, como corolario de las consideraciones que se han desarrollado, la sentencia impugnada no habría podido acoger el reclamo de ilegalidad planteado.

Por lo expuesto y razonado entonces, no cabe sino concluir que el recurso de nulidad de fondo no puede prosperar y debe ser rechazado.

En conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en l o principal de la presentación de fs.48, contra la sentencia de nueve de febrero del año en curso, escrita a fs.45 vta.

Regístrese y devuélvase, con sus agregados.

Redacción a cargo de la Ministra Srta. Morales.

Rol Nº 906-2004.

Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Ricardo Gálvez; Sr. Domingo Yurac; Sr. Humberto Espejo; Srta. María Antonia Morales y Sr. Adalis Oyarzún. No firma el Sr. Espejo, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo por estar con licencia médica.

Autorizado por el Secretario Sr. Carlos Meneses Pizarro.