Sentencia Corte Suprema
Santiago, uno de septiembre de dos mil tres.
Don Luis Guillermo Valenzuela Mercado, abogado, domiciliado en General Salvo N398 de la comuna de Providencia de esta ciudad, ha deducido a fojas 1, recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, señalando que sigue un juicio ordinario en contra de la Municipalidad de Providencia que se tramita en el Vigésimo Séptimo Juzgado Civil de Santiago, por indemnización de perjuicios. Agrega que se dictó en dicho proceso sentencia definitiva de primera instancia la que, apelada, se encuentra en espera de ser agregada a la tabla en la Corte de Apelaciones de Santiago y cuyo rol es el N9.178-2.000. Explica el recurrente que entre las disposiciones aplicables a la litis se encuentran los artículos 46 inciso primero, parte final y 59 inciso segundo del D.F.L. 458 de 1.975 denominado Ley General de Urbanismo y Construcciones. Dispone la primera de ellas que en los Planos Seccionales se fijarán con exactitud los terrenos afectados por expropiaciones y, en la segunda, se declara: en los terrenos afectos a utilidad pública, y mientras se proceda a su expropiación o adquisición, no podrá aumentarse el volumen de las construcciones existentes a la fecha de aprobación del Plan Regulador. De estas normas se colige, según el escrito, que los inmuebles comunales pueden clasificarse entre aquellos afectados de expropiación y aquellos que no lo están, con las negativas consecuencias comerciales para los propietarios de los primeros. Se afirma que, en virtud de esta normativa, la demandada mantiene afectada de expropiación su casa habitación ubicada en General Salvo 398, conforme al Seccional del Plano Regulador vigente desde 1.973 de esa Comuna, afectación de expropiación que no ha experimentado innovación alguna por más de 28 años y mantenida de manera indefin ida con un enorme perjuicio patrimonial para el recurrente. Se enfatiza que los referidos preceptos son manifiestamente inconstitucionales en su forma y en el fondo, violando la garantía constitucional del artículo 19 N24 de la Carta Fundamental, en armonía con lo dispuesto en el Decreto Ley 2.186 de 1.978 Ley Orgánica de Procedimiento de Expropiaciones, que dispone en su artículo 41 que desde su vigencia quedarán derogadas todas las leyes preexistentes sobre las materias que en ellas se tratan, aun en la parte que no le sean contrarias, con lo cual se entiende que todas las normas preexistentes relativas a esta cuestión de la Ley General de Urbanismo y Construcciones están derogadas. En cuanto al fondo, se sostiene que el artículo 19 N24 aludido, en ninguna parte admite como limitación a los atributos o facultades del dominio el procedimiento de afectación previo de expropiación que imposibilita aumentar el volumen de las construcciones existentes a la fecha de aprobación del Plan Regulador y provoca un riesgo permanente y prolongado de una expropiación que no se contempla en la última ley de expropiaciones citada.
A fojas 15 el recurrente complementó y amplió el escrito de inaplicabilidad original agregando e insistiendo que en virtud de la actual Ley Orgánica de Procedimiento de Expropiación se contemplan los denominados actos preparatorios y de la determinación provisional de la indemnización que otorga certeza jurídica a la expropiación sin establecer el procedimiento previo de afectación para expropiar que se utiliza en la ley de urbanismo citada, por lo que este sistema ha quedado derogado. Sostiene que la mantención de este gravamen constituye un menoscabo o limitación a los atributos esenciales del dominio que afecta al derecho de propiedad en su esencia, con lo cual, agrega, las disposiciones en contra de las que se reclama afectaría también la garantía señalada en el N26 del citado artículo 19 ya que los actos que reprocha afectan en su esencia el derecho de propiedad que reclama, lo cual también ha importado un abuso de poder y falta de servicios indemnizable por los perjuicios causados, asunto que es materia del juicio pendiente en la Corte de Apelaciones de Santiago.
Habiéndose conferido traslado a la Municipalidad de Providencia en su calidad de p arte en el juicio en que se solicita la inaplicabilidad, a fojas 23 se certificó que dicha Corporación no evacuó dicho trámite dentro del plazo legal, por lo que se ordenó a fojas 24 pasar los autos en vista a la Señora Fiscal Judicial de este tribunal.
Cumpliendo con el dictamen solicitado dicha funcionaria informó a fojas 29, sosteniendo en lo sustancial que para que se obtenga una declaración de esta naturaleza, es necesario que lo inconstitucional que se demanda tenga influencia o produzca algún efecto en la decisión de la cuestión sometida al conocimiento del tribunal y no corresponde a la Corte Suprema efectuar declaraciones teóricas que no tengan influencia en el fallo final, de lo que colige que la cuestión discutida no es alcanzada por la norma legal impugnada, ya que la demanda es de indemnización de perjuicios por los actos reglamentarios dictados por la Municipalidad de Providencia en uso de las facultades que las leyes impugnadas conferían a aquella y sobre esta materia los perjuicios eventualmente causados y su naturaleza discurre el juicio, discutiéndose precisamente los efectos civiles reparatorios provenientes de la aplicación de la normativa reglamentaria aplicada en virtud de la disposición que se supone inconstitucional y no la facultad alcaldicia para dictar aquélla. Agrega la señora Fiscal Judicial que, por otra parte, el fallo de primera instancia rechazó la demanda interpuesta en razón de la carencia de prueba eficiente del daño. Concluye el dictamen solicitando el rechazo del recurso en estudio.
A fojas 35 se trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que, como se ha expresado precedentemente, esta acción pretende que se declaren inaplicables en el juicio que sigue el recurrente en el Vigésimo Séptimo Juzgado Civil de Santiago, en contra de la Municipalidad de Providencia, rol 5.115-99, traído a la vista, los artículos 46 inciso primero parte final y 59 inciso segundo del D.S. 458 de 1.975 que fijó el texto de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, porque en su opinión están en contradicción con las garantías constitucionales que aseguran los N24 y 26 del artículo 19 de la Carta Fundamental que, respectivamente, protegen el derecho de propiedad y prohíbe normas legales que regulan o complementan las garantías que la Constitució n establece, que puedan afectar los derechos en su esencia. Sostiene el recurrente que es propietario de un inmueble ubicado en General Salvo 398 de Providencia el que se encuentra afectado de expropiación según el Seccional del Plano Regulador vigente de 23 de noviembre de 1.973 y ratificado por la ordenanza local según decreto 424 de 1.975, lo que le causa un enorme perjuicio patrimonial;
Segundo: Que el libelo aduce que los preceptos aludidos son manifiestamente inconstitucionales en la forma y en el fondo, violando el legítimo ejercicio de las garantías constitucionales antes señaladas. En lo primero, porque las normas de los artículo 46 y 59 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones se encuentran actualmente derogadas por el D.L. 2.186 de 1.978 sobre expropiaciones en cuanto dispone en su artículo 41 que desde la vigencia de la presente ley, quedarán derogadas todas las leyes preexistentes sobre las materias que en ellas se tratan, aun en la parte que no le sean contrarias. De este modo, se explica, todas las normas en materia de expropiación que contempla la ley de urbanismo y construcciones, están derogadas. En cuanto a la inconstitucionalidad del fondo, expresa el recurso que el N24 del artículo 19 de la Constitución Política en ninguna parte admite como limitación a los atributos o facultades esenciales del dominio el procedimiento de afectación previo de expropiación que causa al titular consecuencias gravosas para el ejercicio de esa garantía constitucional. Del mismo modo, se argumenta que el hecho que el propietario de un inmueble no pueda aumentar el volumen de las construcciones existentes a la fecha de aprobación del Plan Regulador, afecta tal derecho en su esencia e impone condiciones o requisitos que impiden su libre ejercicio;
Tercero: Que en el proceso en el cual se pretende la inaplicabilidad de los preceptos tachados de inconstitucionalidad, que se ha traído a la vista, el recurrente demandó en juicio ordinario de indemnización de perjuicios a la Municipalidad de Providencia, reclamando de los perjuicios económicos que se le ha causado, con motivo de una afectación de expropiación de una parte de un inmueble de su dominio desde el año 1.973, lo que le significa reducir su nivel de construcción en un 40% o 60% aproximadamente, lo cual desalienta a potenciales compradores o arrendatar ios de esa casa habitación. Expone el libelo que, sin discutir la facultad municipal de afectar terrenos para expropiación por razones de utilidad pública, cuando dichos espacios están consultados en el Seccional del Plano Regulador Comunal para realizar, por ejemplo, ensanches de calles, reclama que dicha medida debe ser esencialmente transitoria y, conforme al espíritu de la legislación, debe ser adecuada y oportunamente adoptada y no transformarse en un proyecto permanente o indefinido, con menoscabo serio de los atributos esenciales del dominio de los propietarios de esos inmuebles, lo cual conduce a un deterioro directo para la propiedad afectada, ya que en el inmueble no se pueden hacer mejoras lo que provoca una depreciación de este bien, cayendo fatalmente en abandono con los más perniciosos resultados para sus propietarios y el entorno urbano. De esta manera, se argumenta, esta situación omisiva y arbitraria, de mantener afectada de expropiación la casa habitación de propiedad del actor, por más de 28 años, sin que la demandada se decida por dictar la resolución que formaliza la expropiación o que la desafecta de ese gravamen, junto con constituir un abuso, le ocasiona graves perjuicios patrimoniales, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 inciso 2de la Constitución Política de la República le permite reclamar ante los tribunales por resultar lesionado en sus derechos por la administración del Estado, de sus organismos o de las Municipalidades. A su vez, el artículo 2de la ley 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, asegura que todo abuso o exceso en el ejercicio de las potestades de la Administración dará lugar a las acciones y recursos correspondientes. Agrega la demanda que la responsabilidad extracontractual del Estado aparece complementada en los artículos 4 y 44 de esa misma Ley Orgánica Constitucional citada, ya que en el presente caso se encuentra en la situación de falta de servicio, circunstancia que expresamente se contempla en el artículo 173 de la ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades. De este modo, como la conducta culposa del Municipio le ha causado perjuicios demanda el pago de diferentes rubros compensatorios del daño sufrido;
Cuarto: Que la primera cuestión que es necesario resolver, es la denominada inc onstitucionalidad de forma que plantea el recurso, la que hace consistir en la derogación de los artículos 46 y 59 del D.F.L. 458 de 1.975 denominada Ley General de Urbanismo y Construcciones por el artículo 41 del D.L. 2.186 de 1.978 Orgánica de Procedimiento de Expropiación, que derogó todas las leyes preexistentes sobre las materias que en ellas se tratan, aun en las parte que no le sean contrarias. De este modo, se sostiene que todas las normas relativas a expropiaciones que se indican en el primer cuerpo legal, han perdido vigencia con motivo de la promulgación de esta nueva Ley Orgánica de Expropiaciones. En realidad, con esta alegación no se plantea realmente un conflicto entre una norma de carácter legal y un precepto constitucional, con lo cual no es posible analizar la abrogación que se discute por la vía de la acción que trata el artículo 80 de la Carta Fundamental, ya que es evidente que dicho problema no alcanza a la cuestión que el constituyente entregó a esta Corte en dicho precepto y por consiguiente resulta ser un asunto cuya competencia de decisión le es privativa a los jueces de la instancia;
Quinto: Que dilucidado que no se ha producido lo que el recurso considera una inaplicabilidad de forma y entrando a la contradicción que existiría entre los preceptos del D.F.L. 458 ya mencionados y las disposiciones constitucionales que señala, conviene también resolver el reproche al rechazo que plantea la Señora Fiscal Judicial de este tribunal, en cuanto a que la cuestión discutida no es alcanzada por las normas legales impugnadas, por lo que no se advertiría la influencia entre la eventual declaración de inaplicabilidad y la decisión del conflicto en donde se reclama de inconstitucionalidad, porque en este asunto la Corte Suprema no está llamada, por este procedimiento, a efectuar declaraciones de carácter teórico. En este punto, es conveniente recordar que efectivamente en el juicio que se relaciona con la pretensión de inaplicabilidad se demanda a la Municipalidad de Providencia en juicio ordinario de indemnización de perjuicios, haciendo valer el actor la responsabilidad extracontractual que le asiste a la demandada al mantener una propiedad afectada por una declaración de utilidad pública para fines de expropiación desde el año 1.973, situación que le caus a un grave detrimento a su patrimonio por haber incurrido la demandada en la causal de falta de servicio y por lo tanto, la ley hace responsable al Estado o, en este caso a la Municipalidad demandada, de los daños que ha causado por la mantención de esta situación omisiva y negligente. De esta manera, demanda el pago de diferentes sumas de dinero por concepto de daño emergente, lucro cesante y daño moral. Es necesario insistir que en la demanda deducida en el juicio respectivo (pag. 6), el actor expresamente señala que no discute la facultad de la autoridad municipal para afectar terrenos para expropiación por razones de utilidad pública, cuando dichos espacios estén consultados en el Seccional del Plano Regulador Comunal para realizar, por ejemplo, ensanches de calles conforme a lo prescrito en los artículos 59 y 80 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, sólo reclama que en su opinión, debiendo ser esta medida transitoria no puede transformarse en definitiva o permanente, con menoscabo de los atributos esenciales del dominio de los propietarios de esos inmuebles;
Sexto: Que, como lo señala la doctrina, es requisito para debatir la inconstitucionalidad de un precepto legal, de acuerdo al tenor y alcance del artículo 80 de la Constitución de 1.980, que dicha norma legal sea necesaria para resolver el juicio o la gestión que se tramita ante los jueces del fondo. De este modo, se postula como una exigencia para declarar la inaplicabilidad que se pretende, la inaplicabilidad en concreto de aquellos preceptos legales destinados a resolver una determinada cuestión controvertida, puesto que conforme a la función jurisdiccional de los tribunales, éstos están llamados a resolver las cuestiones jurídicas de acuerdo con la ley y a un caso específico, siendo inútil su invocación para discernir situaciones abstractas en que no se precise cual es la materia decisoria litis que están llamados a juzgar. En este contexto, la jurisprudencia de este tribunal ha establecido como doctrina en algunos recursos de inaplicabilidad, el rechazo de estos arbitrios cuando el precepto legal contradictorio con el constitucional no resultaba probable su aplicación al caso concreto e incluso, cuando analizado el asunto en que recae el recurso no es atinente, a la posible decisión de esa cuestión (casos: Sociedad Industrial y G anadera de Magallanes, Revista Derecho y Jurisprudencia tomo 50 segunda parte, sección primera pagina 479 y Duhart
Séptimo: Que en este predicamento, como ya se señaló, la oposición sustancial que se denuncia, se produce entre los preceptos de los artículos 46 y 59 del D.F.L. 459 Ley General de Urbanismo y Construcciones que contradicen las garantías constitucionales que aseguran los N24 y 26 del artículo 19 del estatuto Fundamental, por cuanto aquellas disposiciones legales afectarían en su esencia el derecho de dominio y porque además, impondrían condiciones, tributos o requisitos que impiden en definitiva el libre ejercicio de tan sustancial garantía. Pero, como se expresó en el considerando quinto parte final de este fallo, en el juicio vinculado a este recurso de inaplicabilidad el actor no discute la facultad de la autoridad para afectar terrenos para expropiación por razones de utilidad pública, sino que reclama por mantener en tal estado dicha situación por más de 28 años en aplicación del Seccional del Plan Regulador de la Comuna de Providencia, afectación que por su permanencia en el tiempo constituiría un abuso del derecho que daría lugar a la responsabilidad extracontractual de la Municipalidad, y por esa conducta demanda el pago de ciertas cantidades de dinero por indemnización de perjuicios, normas que, en torno al abuso del derecho, la falta de servicio o simplemente la culpa subjetiva, constituirían para el asunto el fundamento jurídico de la cuestión debatida;
Octavo: Que de este modo, según aparece del expediente traído a la vista, las normas legales que el recurso tacha de inconstitucionales no tienen la posibilidad o probabilidad de erigirse como disposiciones legales que forman parte de la causa de pedir del recurrente en el negocio por el cual se solicita la inaplicabilidad. Por el contrario, en la trasgresión de dichas normas, en cuanto a su uso abusivo, se sustenta precisamente la demanda indemnizatoria que ha deducido dicha parte, en cuanto a la responsabilidad extracontractual que reclama de la municipalidad demandada,
Noveno: Que, no obstante que lo anterior bastaría para desestimar la acción de inconstitucionalidad impetrada, conviene analizar, a mayor abundamiento, si no convenciera al recurrente de la nula probabilidad de aplicación de las leyes que se reputan inconstitucionales al caso sub-lite, si en verdad existe la contradicción que denuncia, entre las disposiciones del D.S. 458 ya señaladas y las garantías constitucionales invocadas. Al efecto, el artículo 46 inciso primero, parte que se reprocha de inconstitucional, señala: En los casos en que, para la aplicación del Plan Regulador Comunal, se requiera de estudios más detallados, ellos se harán mediante Planos Seccionales en que se fijarán con exactitud los trazados y anchos de calles, zonificación detallada, las áreas de construcción obligatoria, conjunto afectados por expropiaciones, etc.. A su vez, el artículo 59 inciso segundo, de dicho cuerpo legal, también demandado por inconstitucional, expresa: En los terrenos afectos a la declaración de utilidad pública, y mientras se proceda a su expropiación o adquisición, no podrá aumentarse el volumen de las construcciones existentes a la fecha de aprobación del Plan Regulador. Desde luego estas normas se sustentan y concilian en relación con la naturaleza propia de la ley de urbanismo y construcciones cuya finalidad básica es la de contener los principios, atribuciones, potestades, facultades, responsabilidad, derechos, funciones y además normas que rigen a los organismos, funcionarios, profesionales y particulares, en las acciones de planificación urbana, urbanización y construcción (artículo 2y, dentro de estos objetivos, se regula dicha planificación que en el decir del artículo 27 de la ley aludida constituye el proceso que se efectúa para orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en función de una política nacional, regional y comunal de desarrollo socio-económico. Planificación que de acuerdo al título II de dicho cuerpo legal puede orientarse a discernir una planificación urbana nacional, otra regional, una intercomunal y finalmente otra urbana comunal. En esta última situación, que es la que interesa para el recurso, la ley previene que esta planificación se realizará por medio del Plan Regulador Comunal que conforma un instrumento constituido sobre un conjunto de normas sobre adecuadas condiciones de higiene y seguridad en los edificios y espacios urbanos, y de comodidad en la relación funcional entre
las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento y sus disposiciones se refieren al uso del suelo o zonificación, localización del equipamiento comunitario, estacionamiento, jerarquización de la estructura vial, fijación de límites urbanos, densidades y determinación de prioridades en la urbanización de terrenos para la expansión de la ciudad, en función de la factibilidad de ampliar o dotar de redes sanitarias y energéticas y demás aspectos urbanísticos. Es conveniente enfatizar que, conforme con la ley, el Plan Regulador Comunal es preparado por la Municipalidad respectiva y luego de su tramitación correspondiente, deberá ser promulgado por resolución del Intendente. Un instrumento complementario al Plan Regulador Comunal lo constituyen los Planos Seccionales en los cuales se fijarán con exactitud los trazados y anchos de calles, zonificación detallada, las áreas de construcción obligatoria, de remodelación, conjuntos armónicos, terrenos afectados por expropiación, etc.;
Décimo: Que establecido, según lo explicado en el considerando anterior, que la planificación urbana comunal se establece por medio de un Plan Regulador Comunal, complementado por Planos Seccionales que por su naturaleza no tienen el carácter de leyes, sino que constituyen normas de aplicación general que se subordinan jerárquicamente a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones y a la Ley General de la misma materia y resultando que sólo los primeros instrumentos en la urbanización de la Comuna de Providencia son los que han determinado los terrenos afectados por la expropiación, cabe concluir que si estos documentos han excedido el marco de la ley o la Constitución no requiere para alegar su improcedencia reclamar por la vía de la inaplicabilidad, puesto que los jueces del fondo están dotados de suficiente competencia para prescindir de la aplicación de esta normativa reglamentaria si las considera ilegales o inconstitucionales. De este modo, si el inciso 1del artículo 46 de la Ley de Urbanismo y Construcciones permite que por aplicación de Planos Seccionales se fijen los terrenos afectados por expropiaciones, no se divisa ninguna contrariedad con la garantía del artículo 19 N24 de la Constitución Política de la República que asegura el derecho de propiedad, ya que el inciso seg undo de este precepto fundamental permite que sea la ley la que pueda establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social. En este punto, el mismo texto constitucional establece los límites de esta función social concretándola en cuanto lo exijan, entre otros aspectos, la utilidad pública. En este sentido, el inciso tercero del numeral referido autoriza la expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional, calificada por el legislador, lo cual podrá disponerse por ley general o especial de expropiación. En el presente caso el Título VII de la Ley de Urbanismo y Construcciones reglamenta de manera especial las expropiaciones que realicen las Municipalidades respecto de los inmuebles que sean necesarios para la formación de las áreas de uso público y de equipamiento o para dar cumplimiento al plan regulador, ninguna de cuyas disposiciones se han denunciado como contrarias a la Carta Fundamental. De esta manera, no es posible colegir una antinomia entre el precepto del inciso primero del artículo 46 de ley aludida y el derecho de propiedad que asegura el Estatuto Fundamental. Ni tampoco se puede advertir, una contradicción evidente entre esa misma norma legal y la garantía del N26 del mismo artículo 19 de la Constitución Política, ya que del tenor del artículo 46 aludido no se advierte que esta disposición importe una condición, tributo o requisito que impida en su esencia, el libre ejercicio del derecho de dominio que se reclama;
Undécimo: Que en lo atinente al segundo precepto legal que se dice inconstitucional, esto es, el inciso segundo del artículo 59 del recordado D.S. N458 de 1976, dicha disposición expresa que en los terrenos afectos a la declaración de utilidad pública y mientras se procede a su expropiación o adquisición, no podrá aumentarse el volumen de las construcciones existentes a la fecha de aprobación del plan regulador. Pero esta norma hay que relacionarla con el inciso primero que dispone que se declaran de utilidad pública todo los terrenos consultados en el plan regulador comunal, destinados a calles, plazas, parques u otros espacios de tránsito público, incluso sus ensanches y aquellos destinados para el equipamiento comunitario, tales como escuelas, hospitales, jardine s infantiles, retenes de carabineros y oficinas o instalaciones fiscales y municipales. Es conveniente agregar, que como lo señala el recurso y se expresó en la demanda que se apareja en el expediente traído a la vista el inmueble del demandante y recurrente, se encuentra afecto a expropiación por las calles General Salvo y José Manuel Infante en un metro de su frente por la primera vía y en tres metros por la segunda calle, de acuerdo al Seccional del Plano Regulador vigente de la comuna de Providencia, por lo tanto dichos terrenos afectados por esta medida se encuentran destinados para ampliación de calles dentro del programa de urbanización de dicha comuna y constituyen bienes que conforme a la ley en razón de su función social, se encuentran limitados respecto del derecho de dominio, porque así lo permite la Constitución Política de la República entregándole a la ley, cuando lo exija la utilidad pública, hacer tal declaración afectando el derecho de propiedad que asegura el artículo 19 N24 de dicho Estatuto Fundamental, por lo que la norma que se tacha de inconstitucional se encuentra en correspondencia con la garantía esencial aludida, y en consecuencia declarada la utilidad pública sólo le asiste al propietario afectado aceptar la expropiación consecuente con dicha limitación, con derecho a reclamar del acto expropiatorio en los términos de los preceptos previstos en los incisos tercero, cuarto y quinto del aludido N24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República y a las leyes sobre expropiación que al respecto se han dictado para el cumplimiento de este mandato constitucional;
Duodécimo: Que el tiempo que media entre la declaración de utilidad pública y la declaración de expropiación de un bien, aunque sea excesivamente largo, como resulta ser en el presente caso, no transforma por sí solo en inconstitucional el precepto del artículo 59 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, puesto que la garantía aludida no ha previsto, un término perentorio entre la declaración de utilidad pública y el procedimiento mismo de expropiación. De este modo, mientras no se dicte tal acto administrativo, el dueño de la cosa no se encuentra privado de su propiedad ni afectado en alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio y, en el caso del recurrente, éste sólo deberá soportar, en desmedro de la facultad de uso pero dentro de una planificación urbanística, que no podrá aumentar el volumen de las construcciones existentes a la fecha de aprobación del Plan Regulador lo que aún, considerándose una restricción legítima, a su vez se halla compensada por el perjuicio que de ello deriva con la disposición del artículo 99 de la misma Ley General, en cuanto por esta situación se suspende el pago de las contribuciones de bienes raíces, siempre que dichos terrenos no generen renta alguna y mientras se haga efectiva la expropiación del inmueble declarado de utilidad pública. Del mismo modo, no es posible aceptar, que por estas mismas circunstancias se haya producido además el quebrantamiento de la garantía que asegura el N26 del artículo 19 del Texto Constitucional.
Por estas consideraciones, disposiciones constitucionales y legales citadas y lo previsto en el Auto Acordado de este tribunal de 22 de marzo de 1.932 y lo informado por la Señora Fiscal Judicial de esta Corte a fojas 29, se rechaza el recurso de inaplicabilidad deducido a fojas 1 y ampliado a fojas 15, por don Luis Guillermo Valenzuela Mercado.
Se previene que los Ministros señores Álvarez García, Gálvez , Álvarez Hernández y Yurac y señorita Morales, concurren al rechazo del recurso de inaplicabilidad, teniendo únicamente presente las reflexiones vertidas hasta el considerando octavo que precede. Específicamente, el Ministro señor Gálvez y la Ministro señorita Morales, no comparten las argumentaciones expresadas en los considerandos noveno a duodécimo, por estimarlas innecesarias.
Acordada, contra el voto de los Ministros señores Tapia, Cury, Pérez y Kokisch, quienes estuvieron por acoger la pretensión de inaplicabilidad de que se trata, en mérito de las siguientes consideraciones:
1 Que, como primera cuestión, se discrepa de la opinión de la Señora Fiscal Judicial en cuanto a que las normas legales que se denuncian como inconstitucionales, no tendrían ninguna influencia en la decisión que se debe emitir en el juicio respectivo ya que en nada afectarían dichos artículos respecto de la responsabilidad extracontractual que se le imputa a la
Municipalidad demandada, al mantener de manera definitiva una situación que por su naturaleza es transitoria, por lo que la decisión de esta Corte sólo sería en abstracto y no en concreto. Acerca de ello, parece evidente que de alguna manera el estado jurídico de afectación de declaración de utilidad pública para fines de expropiación, en el caso del inmueble, tiene su sustento en los artículos 46 y 59 de la Ley de Urbanismo y Construcciones, con lo cual, aún cuando se ha demandado la indemnización de perjuicios por la situación que afecta al recurrente y no se pretende dejar sin efecto la declaración de utilidad pública, existe una relación mediata entre la inaplicabilidad que se demanda y la causa de pedir del juicio en que se pide tal inconstitucionalidad.
En efecto, la naturaleza jurídica del recurso de inaplicabilidad es el de una acción de mera certeza, de manera que para su procedencia basta la posibilidad, aún remota, de que los jueces del fondo puedan aplicar las normas jurídicas que se objetan de inconstitucionales, como ocurre en la especie, en que los preceptos impugnados de la Ley General de Urbanismo y Construcción, Decreto con Fuerza de Ley N458 de 1975, podrían servir a los sentenciadores para justificar la conducta de la autoridad para no incurrir en la responsabilidad extracontractual que se demanda. La exigencia contraria pugna con su naturaleza jurídica y hace que este Tribunal termine decidiendo indirectamente la cuestión controvertida, extremos que el constituyente, evidentemente, no tuvo en vista. Lo expresado cobra mayor pertinencia en este caso si se tiene en cuenta que la Municipalidad demandada en el juicio respectivo, al contestar la demanda, adujo -entre otras alegaciones- que no existiría falta de servicio porque la propiedad del actor se haya sujeta a expropiación en virtud de un mandato legal y en cumplimiento del plan regulador comunal correspondiente, o sea, que obedeció a un imperativo legal, cual es velar por la urbanización y lógico desarrollo comunal.
2 Que en cuanto al fondo de la cuestión, los disidentes son de opinión que las normas de los artículos 46 y 59 de la ley aludida, en lo impugnado, se encuentran en contradicción con las garantías o derechos que se aseguran en los N24 y 26 del artículo 19 de la Constitución Política de la República. Así, la primera garantía en la misión de asegurar el derecho de propiedad, ha reservado sólo a la ley el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella. Se reserva también a la ley la tarea de establecer las limitaciones y obligaciones que deriven de la función social. En cuanto a la precisión de este último concepto, la disposición constitucional indica que la aludida función social comprende cuanto exijan los intereses generales de la nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio nacional. El derecho de dominio asegura además, que nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre el que recae o de alguno de sus atributos o facultades esenciales, sino en virtud de ley general o especial de expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional, calificada por el legislador. De este modo, es de toda evidencia que sólo corresponde al legislador limitar el derecho de propiedad en cuanto sea necesario para un fin social. Por lo tanto, la privación del dominio o de alguno de sus atributos o facultades esenciales sólo se acepta conforme a una ley de expropiación cuyos principios básicos, se regulan también de manera precisa en la Constitución. De ahí que el legislador, en esta parte, debe ajustarse a ella. Es tan riguroso el constituyente en cuanto al respeto de las garantías fundamentales de la persona humana que el artículo 61 no autoriza ninguna delegación al
Presidente de la República, tratándose de materias comprendidas en las garantías constitucionales. En este marco jurídico, no resulta ajustada a la Constitución y pugna con la garantía antes referida, la disposición que entrega a los Planos Seccionales del Plan Regulador Comunal, la determinación de los terrenos afectados por expropiaciones, puesto que por el rango inferior que tienen dichas ordenanzas locales no pueden decidir respecto de una privación de un derecho tan esencial como lo es el de dominio, puesto que según la normativa constitucional sólo le compete a la ley establecer cuál o cuáles inmuebles pueden ser expropiados. De este modo, la delegación que el artículo 46 inciso primero de la Ley de Urbanismo y Construcciones entrega a normas de rango inferior a la ley para decidir acerca de los terrenos suje tos a expropiación contraviene el principio de reserva legal que exige el N24 de la Carta Fundamental;
3 Que en cuanto a la inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 59 de la misma ley, los disidentes están de acuerdo en que dicha norma se encuentra en contradicción con la disposición que asegura el derecho de dominio en cuanto este precepto, aun cuando acepta que el legislador, por razón de utilidad pública, puede disponer la expropiación de un bien de aquellos que resguarda el expresado N24 del artículo 19 de la Constitución, para destinarlos a calles, según lo refiere el inciso primero de la norma legal citada, dicha declaración de utilidad pública hace necesario, en resguardo de los atributo o facultades esenciales del dominio que la expropiación que permite la disposición forzada de la cosa debe ser consiguiente a dicha declaración, por lo que la afectación prolongada, a la cual se le incluye el gravamen de no poder aumentarse el volumen de las construcciones, importa en lo general una carga adicional no autorizada por la Carta Fundamental y una limitación exageradamente gravosa al derecho de dominio y sus atributos esenciales, puesto que las leyes de expropiación vigentes consultan un procedimiento que permite agotar el trámite en un plazo racional y lógico el que sólo podrá prolongarse en cuanto el expropiado haga uso de sus derechos procesales para reclamar de dicho acto administrativo. En este entendido, al establecerse por la ley un procedimiento de afectación, que importa un retardo discrecional de la autoridad para expropiar constituye un gravamen no considerado en la garantía que regula el derecho de dominio, pero además importa el establecimiento de un precepto legal que afecta en su esencia tal garantía, porque le ha impuesto al recurrente, como aparece claro en el proceso traído a la vista, una condición que le ha impedido por más de 28 años, el libre ejercicio de dicho derecho, infringiendo además la garantía constitucional que se reglamenta en el N26 del artículo 19 de la Carta Fundamental.
Regístrese, agréguese copia autorizada al expediente traído a la vista y archívese previa devolución de dichos autos.
Redactó el Ministro Señor Juica.
Nº 1.855-2.002
Sr. Garrido; Rol Nº 1855-2002; Sr.Alvarez García; Sr. Libedinsky; Sr. Ortíz; Sr.Tapia; Sr. Gálvez; Sr.Rodríguez; Sr. Cury; Sr. Pérez; Sr.Alvarez H.; Sr. Marin; Sr. Yurac; Sr. Espejo; Sr. Medina; Sr. Kokisch; Rol Nº 1855-2002.-; Sr. Juica; Srta Morales
