Sentencia Corte Suprema
Santiago, veintitrés de octubre del año dos mil dos.
Vistos:
En estos autos rol Nº 4328-01, Chilectra S.A. dedujo recurso de casación en el fondo contra la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago, que desechó la reclamación interpuesta contra el Ordinario Alcaldicio Nº 1300/54 de la I. Municipalidad de Peñalolen, en virtud del cual se rechazó el reclamo de ilegalidad presentado contra el Decreto Alcaldicio Nº 1200/1470 de seis de abril de 2000 de la I. Municipalidad de Peñalolén. El Decreto que se ha impugnado establece una determinada zona del territorio comunal como de canalización subterránea de las redes públicas de distribución de energía eléctrica.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
1º) Que el recurso, previamente, distingue dos situaciones que surgirían del fallo impugnado: una, referida a las líneas de distribución de energía eléctrica ya existentes y la otra, a las líneas del mismo tipo, pero futuras. En este marco, denuncia la infracción de los artículos 7, 16, 24, 50 y 73 del D.F.L. Nº 1, Ley General de Servicios Eléctricos, relativos a la concesión de un servicio público, al derecho de uso de los bienes nacionales de uso público, a los requisitos para el otorgamiento de una concesión, a las autoridades a las que la ley encomienda el otorgamiento, a los derechos reconocidos por la ley al concesionario y a la regulación de la facultad reconocida a las municipalidades para decretar canali zaciones subterráneas de instalaciones de distribución eléctrica. Todos ellos, en relación con las facultades que los artículos 4º, 5º y 12º de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, reconocen a esas entidades y con los artículos 6, 7 y 19 números 21, 24 y 26 de la Constitución Política de la República;
2º) Que el recurso expresa que los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental consagran principios de juridicidad y sometimiento de las potestades públicas al ordenamiento jurídico; el primero que ordena las normas jurídicas de manera que las de menor rango se sometan a las de categoría superior y todas ellas a la Constitución, por lo que una ordenanza no puede contrariar la ley. Según el segundo precepto, las entidades públicas sólo tienen las atribuciones que expresamente les confiere el ordenamiento jurídico;
3º) Que, en lo referente al artículo 19, número 21 de la Carta Fundamental, el recurso expresa que consagra la garantía del libre ejercicio de actividades económicas lícitas, en tanto no contraríen la misma Carta y se sometan a las normas legales que regulan su desarrollo. Las empresas eléctricas, agrega, se sujetan al D.F.L. Nº 1 de 1982, y al D.S. Nº 327, de 1997, que contiene su reglamento; por lo que una ley u ordenanza que señale prohibiciones respecto de la actividad económica, será inconstitucional;
4º) Que el recurrente, a continuación, transcribe los artículos 5, letras c) , d) y e) y 12 de la Ley Nº 18.695 y, comentándolos, señala que la administración de los bienes que se confía a la municipalidad, la posibilidad de dictar resoluciones generales sobre ellos y la de cobrar derechos por los permisos y concesiones que otorguen, están referidas y limitadas en su ejercicio al ámbito propio de la esfera de actuación municipal, quedando al margen la actuación económica de las empresas prestadoras de servicios públicos, que se sujetan a la preceptiva que la regla como concesionarias;
5º) Que, enseguida, el recurso precisa los elementos que caracterizan un servicio público como el que suministra Chilectra S.A.; el que está previsto para satisfacer necesidades de interés general y cuya actividad no admite postergaciones, en virtud de normas que impongan requisitos o condiciones no previstos en la ley qu e los regula, como sucede con la ordenanza que se cuestiona, que prohibe el tendido en las líneas de distribución de energía en una de las formas que expresamente contempla la ley el tendido aéreo-, rigidizando la explotación del servicio, el imponer la instalación de líneas subterráneas;
6º) Que, acorde con lo dispuesto en el artículo 7º del D.F.L. Nº 1, que explica lo que debe entenderse por servicio público eléctrico prosigue la recurrente-, el artículo 16 del mismo cuerpo legal otorga al concesionario un derecho fundamental, correlato de su condición de encargado de prestar un servicio público esencial para la comunidad, consistente en el uso gratuito de los bienes nacionales de uso público para, facultativamente, tender líneas aéreas y subterráneas, destinadas a la distribución en la zona de concesión; no exigiendo dicho precepto que el concesionario se someta a ordenanzas locales que limiten el ejercicio del derecho al uso gratuito ni a soportar, dentro de la zona de concesión, los costos de realizar obras eléctricas canalizadas subterráneamente.
Trae, luego a colación el artículo 50 de dicho cuerpo legal, de acuerdo con el cual, las concesiones de líneas de distribución crean a favor del concesionario las servidumbres necesarias para tender líneas aéreas o subterráneas, a través de propiedades ajenas; norma que, armonizada con la precedentemente citada, permite a la recurrente sostener que el ordenamiento eléctrico faculta al concesionario y sólo a él para ocupar bienes ajenos, públicos y privados, y en el ejercicio de tal derecho, tender líneas aéreas o subterráneas;
7º) Que el artículo 73 del D.F.L. Nº 1 prosigue- faculta a los Alcaldes para decretar, oídos los concesionarios, que éstos canalicen subterráneamente sus líneas de distribución existentes y en tal caso, el concesionario podrá exigir al municipio un aporte financiero reembolsable por el costo de las obras pertinentes, deducido el valor de los materiales de la línea aérea que se retire; por lo tanto, no considera legítimo el acto administrativo municipal que establece zonas de canalización subterránea, independientemente de que existan o no líneas aéreas, no pudiendo limitar el derecho del concesionario par a definir si la instalación es aérea o subterránea;
8º) Que, explicando a continuación la forma como se produjeron las infracciones denunciadas, señala que la sentencia no consideró la normativa constitucional que impone a todo órgano estatal su sometimiento a la Carta Fundamental y a las normas dictadas conforme a ella; no apreció que las Municipalidades están limitadas en su actuación y atribuciones por el orden jurídico vigente, legitimando una Ordenanza por la que deberá regirse adicionalmente y que estipula severos límites al desarrollo de la actividad económica de la concesionaria reclamante, vulnerando el Nº 21 del artículo 19 de la Constitución del Estado, ya que para atender el servicio público no sólo deberá someterse al D.F.L. Nº 1 y al D.S. Nº 327, sino que además, en la comuna de Peñalolén, al Decreto Alcaldicio reclamado.
Agrega que la sentencia no cuestiona el exceso denunciado y lo valida, en atención a que a las Municipalidades corresponde administrar los bienes nacionales de uso público, y propender que ellos cumplan su función principal, armonizando los intereses de particulares con los de la comunidad, pero ello no autoriza a los municipios para disponer prohibiciones como lo es la imposibilidad de efectuar tendido aéreo en la parte del territorio que define el decreto impugnado- al margen de la ley eléctrica y sin considerar las exigencias que derivan del carácter de servicio público que presta el concesionario;
9º) Que según el recurso, el fallo hace una equivocada aplicación del artículo 5 letra c) de la Ley Nº 18.695, pues éste no faculta a las Municipalidades para dictar normas generales que regulen el ejercicio de actividades económicas y establezcan limitaciones al ejercicio de ese derecho constitucional.
Además, la sentencia no cita como aplicable el artículo 7 del D.F.L. Nº 1, que define como servicio público su actividad, lo que impide establecer regulaciones que impongan requisitos no previstos por la legislación eléctrica y se lesiona el artículo 16 del mismo texto legal, al estimar conforme a derecho las disposiciones de la ordenanza que dispongan obligatoriamente la canalización subterránea de redes eléctricas, prescindiendo de la norma que permite que sean aéreas o subterráneas; y se vulnera, también, el artículo 50, ya que la calidad de concesionario crea el derecho para imponer servidumbres de líneas aéreas o subterráneas, a través de propiedades ajenas;
10º) Que, el recurrente indica que la sentencia se enfrenta con la ley eléctrica en el caso de su artículo 73, porque el Decreto que impugna lo altera, pues el legislador habilitó a los alcaldes para decretar la canalización de las redes existentes, pero no se representó que pudieran atribuirse la potestad de normar hacia el futuro, esto es, definir zonas comunales completas sin posibilidad de postación eléctrica aérea, haciendo una errónea interpretación del artículo 75 del D.F.L. indicado, ya que no se salva la irregularidad del decreto recurriendo a la posibilidad conferida por esa norma para que los concesionarios exijan aportes financieros a los usuarios;
11º) Que, al explicar la forma como las infracciones legales denunciadas han influido sustancialmente en lo dispositivo de la sentencia, el recurso manifiesta que, de haberse aplicado correctamente los artículos 6, 7 y 19 Nº s. 21, 24 y 26 de la Carta Fundamental, ésta debió establecer que no es legítimo que, por la vía de ordenanzas municipales, se regule el ejercicio de la actividad económica eléctrica y que le está vedado al órgano administrativo prohibir el ejercicio de actividades económicas lícitas.
Al aplicarse los mandatos de la Ley Nº 18.695, debió concluirse que sus preceptos no facultan a los municipios para dictar normas generales que sometan a requisitos y prohibiciones a particulares que desarrollan su actividad económica conforme a la ley.
Finalmente, hubo aplicación errónea de los artículos 7, 16, 50 y 73 del D.F.L. Nº 1, precepto que definen los derechos de los concesionarios del servicio público de distribución de energía eléctrica, pues, de haberse interpretado correctamente, no pudo haberse estimado como irreprochable el decreto reclamado;
12º) Que, como se ha podido apreciar, el conflicto jurídico se ha planteado al desestimarse en la sentencia recurrida el reclamo de ilegalidad presentado por Chilectra S.A. en contra del Decreto Alcaldicio Nº 1.200/1470 de 6 de abril del año 2.000 del Municipio de Peñalolén, cuyo artículo 1º dispuso que, en adelante, los proyectos de construcción de obras que se aprobaren por la Direcci f3n de Obras Municipales, dentro del área del territorio comunal que señala determinadamente- deberán considerar la canalización subterránea de las redes públicas de distribución de energía eléctrica; norma que, según la empresa recurrente, vulnera el régimen jurídico estatuido para el servicio de distribución de la energía eléctrica del que es concesionaria- en los artículos 7, 16, 24, 50 y 73 del D.F.L. 1 de Minería, de 1982, que contiene la Ley General de Servicios Eléctricos;
13º) Que cabe analizar, primeramente y para poder desarrollar adecuadamente el enfoque que ha de darse a este asunto, el régimen legal de concesiones, permisos y autorizaciones que resulta aplicable a las empresas de servicio público de distribución eléctrica, como lo es el caso de Chilectra S.A., a efectos de ejercer los derechos que les confieren los artículos 16 y 54 del citado D.F.L. Nº 1 para usar bienes nacionales de uso público en el tendido de líneas aéreas o subterráneas destinadas a la distribución en la zona de concesión y para cruzar, con ese objeto, calles, caminos y otras líneas eléctricas;
14º) Que las empresas titulares de una concesión definitiva del servicio de distribución de energía eléctrica deben ajustar su actividad a los términos, requisitos y especificaciones establecidos en el Decreto Supremo del Ministerio del Interior, que otorga la concesión, tales como las referidas al plano general de las obras y a una memoria explicativa de las mismas; ubicación de las líneas de transporte, con indicación de las comunas, calles y otros bienes nacionales de uso público que se han de ocupar y de las propiedades fiscales, municipales y particulares que se atravesarán; y a los planos especiales de las servidumbres que se impondrán; ello, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11, 24 y 28 del D.F.L. Nº 1;
15º) Que conviene tener presente que este cuerpo legal estatuye dos regímenes diferentes para la distribución: por un lado, las concesiones para establecer, operar y explotar instalaciones de servicio público de distribución y, por el otro, los permisos concedidos para líneas de distribución, no sujetas a concesión.
Las concesiones de servicio público de distribución son otorgadas, previo informe de la Superintenden cia de Electricidad y Combustibles y luego de un procedimiento público regulado por la ley, mediante Decreto Supremo del Ministerio de Interior, como ya se expresó.
En cambio, los permisos para tender líneas que no dan lugar a concesión de servicio público de distribución, son otorgados por las Municipalidades, que tienen la potestad, al dar el permiso, de regular el uso de bienes nacionales de uso público de un modo análogo a como lo hace el decreto de concesión cuando se trata de concesiones de derecho público (D.F.L. Nº 1 artículos 34 y 35) ;
16º) Que, si bien, la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, otorga a estas corporaciones la administración de los bienes nacionales de uso público existentes en la comuna, ello ocurre, a menos que, en atención a su naturaleza o fines y de conformidad a la ley, la administración de esos bienes, corresponda a otros órganos de la administración del Estado, como sucede, según se expresó, en el caso de las concesiones definitivas del servicio público de distribución de la energía eléctrica, en que el Ministerio del Interior, por medio del decreto supremo que las otorga, confiere a los concesionarios el derecho a usar bienes nacionales de uso público para tender líneas aéreas y subterráneas destinadas a la distribución en la zona de concesión, de acuerdo con lo que disponen los ya mencionados artículos 16 y 50 del D.F.L. Nº 1, Ley General de Servicios Eléctricos;
17º) Que lo razonado respecto del régimen de permisos y derechos no excluye la potestad que tienen las municipalidades para establecer en sus ordenanzas reglas que persigan el bienestar de la comuna, a condición de que no alteren los derechos del concesionario, reconocidos por la ley y el respectivo decreto de concesión, ni les impongan, sin retribución suficiente, cargas que no son reconocidas en las regulaciones tarifarias;
18º) Que la ilegalidad objeto de reclamo en estos antecedentes, de acuerdo con lo explicitado en el análisis que precede, se habría configurado al disponerse en el Decreto Alcaldicio Nº 1.200/1.470 de la Municipalidad de Peñalolén, la canalización subterránea de las redes públicas de distribución de energía eléctrica en los futuros proyectos de construcción de obras que se aprobaren en determinadas ár eas del territorio comunal;
19º) Que, sin perjuicio de las atribuciones que la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, otorga a los municipios respecto a la aplicación de las normas sobre construcción y urbanización; sobre planificación y regularización urbana de la comuna y la confección del plano regulador comunal; sobre la administración de los bienes comunales y nacionales de uso público, incluido su subsuelo (artículos 3, letras b) y e) y 5, letra c) ; el propio D.F.L. Nº 1 de Minería de 1.982, Ley General de Servicios Eléctricos, en que la recurrente funda los derechos que le asisten como concesionaria del servicio de distribución, de energía eléctrica -que dice transgredidos por la decisión alcaldicia- en su artículo 73 faculta a los Alcaldes para decretar, oídos los concesionarios, dentro del territorio en que éstos presten el servicio de que se trata, en las calles o zonas que la misma autoridad municipal fije, la canalización subterránea de las respectivas líneas de distribución;
20º) Que la recurrente hace radicar en la errónea interpretación de la norma mencionada, lo medular del agravio que la sentencia impugnada le causa, pues aquélla permite a la autoridad comunal decretar la canalización de redes ya existentes, pero no la faculta para disponer hacia el futuro sobre la materia, en desmedro del derecho que a ella, en su calidad de concesionaria, el mismo cuerpo legal le reconoce en sus artículos 16 y 50 para tender indistintamente líneas aéreas o subterráneas con el fin de conducir la energía eléctrica dentro de los terrenos que conforman el área de la concesión del servicio;
21º) Que la interpretación propugnada por el recurso en el sentido de que en el precepto en cuestión el legislador autoriza a los alcaldes para ordenar la canalización subterránea de las líneas preexistentes de distribución, sin que de ello se pueda inferir que queden también facultados para disponer lo mismo respecto de líneas a instalarse en el futuro, debe desestimarse por un elemental principio de lógica jurídica: el argumento a fortiori, expresado en el conocido apotegma quien puede lo más puede lo menos; pues si la ley autoriza a la autoridad edilicia la primera y más ardua de las alternativas, est o es, la canalización de las líneas preexistentes, ya construidas, que exige la destrucción o transformación de éstas, con las dificultades de diversa índole que ello supone; con mayor razón ha de entenderse que semejante facultad le queda, asimismo, reconocida en la situación más simple: la canalización de las líneas transmisoras a contemplarse en los proyectos realizables en lo porvenir;
22º) Que, razonando siempre en el ámbito de las reglas de la lógica, la interpretación sustentada en el recurso tampoco puede aceptarse, pues podría conducir al absurdo de que la autoridad municipal, ante la necesidad de cumplir con las atribuciones que, de acuerdo con su Ley Orgánica, le competen en lo concerniente a la planificación y regulación urbana de la comuna, hubiese de esperar a que se construyeran por los concesionarios las líneas aéreas de transmisión de la energía eléctrica para ordenar, enseguida, su reemplazo por el tendido subterráneo de las mismas;
23º) Que, precisando el alcance del artículo 73 del D.F.L. Nº 1 en una situación similar a la que ahora se analiza, ha sostenido esta Corte que, cumpliéndose cabalmente los supuestos previstos en dicho precepto, se debe entender que las municipalidades pueden exigir de las compañías de servicio público de distribución que las líneas eléctricas sean exclusivamente subterráneas en las zonas así decretadas, pues la referida disposición prevalece, por especialidad, respecto del artículo 16 de la ley que otorga a los concesionarios el derecho de tender líneas aéreas o subterráneas (Rol Nº 3.861-2001; recurso de casación en el fondo; Chilectra S.A. con Alcalde de la Municipalidad de Providencia) ;
24º) Que, en virtud de los razonamientos desarrollados, la sentencia impugnada, al desechar el recurso de ilegalidad planteado por la recurrente, no ha infringido el artículo 73 del D.F.L. Nº 1, Ley General de Servicios Eléctricos ni los demás preceptos citados en el recurso de casación, el cual, por ende, no puede prosperar.
Y de conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se rechaza el recurso de casación en el fondo deducido a fs. 79, contra la sentencia de cinco de octubre del añ o dos mil uno, escrita a fs. 69.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo del Ministro Señor Oyarzún.
Rol Nº 4.328-2.001.
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