Corte Suprema 21.01.2003

Sentencia Corte Suprema

Santiago, veintiuno de enero del año dos mil tres.

Vistos:

En estos autos rol Nº 4334-01, el abogado don José Pedro Silva Prado, en representación de los reclamantes Sres. Nicolás Gellona Amunátegui y demás que indica, dedujo recurso de casación en el fondo contra la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago, que desechó el reclamo de ilegalidad presentado contra la Resolución Ord. Alcaldicio Nº 653, de fecha 3 de noviembre del año dos mil, dictada por la Alcaldesa de la I. Municipalidad de Lo Barnechea, por la que se rechazó el Recurso de Reclamación interpuesto ante la misma autoridad, para que anulara y dejara sin efecto el Permiso de Edificación Nº 179/2000 de 12 de septiembre del mismo año, concedido por el Director de Obras Municipales de la entidad edilicia referida. El reclamo pretendía que dicho permiso fuera anulado por cuanto se habría dictado, según se indica, violando normas de derecho público que rigen el uso del suelo en el sector.

Se trajeron los autos en relación.

Considerando:

1º) Que el recurso de casación denuncia la violación de los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, que contienen los principios de juridicidad y legalidad, conforme a los cuáles, de acuerdo a lo que se plantea, la Dirección de Obras debe ajustar su accionar a la ley; asimismo se denuncia la vulneración del artículo 2º de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que impone a l a referida Dirección adecuarse en su actuar, tanto a la Constitución como a las leyes. Además, se estiman infringidos los artículos 116 inciso 2º, 41 incisos 3º y 4º de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, contenida en el D.F.L Nº 458 del año 1976; también su artículo 27º inciso 2º y, finalmente, los artículos 19 a 24 del Código Civil, en especial el primero de ellos, el 21 y el 23, relativos a la interpretación de la Ley;

2º) Que el recurso afirma que la vulneración se produjo porque la sentencia impugnada rechazó el reclamo de ilegalidad, e inicia sus fundamentos destacando la violación del artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, cuyo texto reproduce, consignando que los permisos de edificación deben otorgarse si los antecedentes acompañados demuestran que se cumple con el Plan Regulador y demás disposiciones de la misma ley y Ordenanzas, lo que corrobora la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Por lo tanto, un permiso de construcción debe ajustarse a un marco regulatorio claro y específico a los que la ley expresamente se reenvía, conformado por el Plan Regulador y las Ordenanzas aplicables al caso.

En la presente situación, entre los presupuestos legales de la norma violada, figura el atenimiento a las disposiciones del Plan Regulador, en este caso el Plan Regulador Metropolitano de Santiago y su Ordenanza, especialmente en lo que concierne al uso del suelo o zonificación permitidas para el subsector geográfico en que se pretende emplazar la obra amparada por el permiso de construcción concedido. Esta materia se entrega a los planos reguladores porque así lo dispone el artículo 41, incisos 3º y 4º de la Ley de Urbanismo y Construcciones que señalan que la Planificación Urbana Comunal se lleva a efecto mediante un Plan Regulador Comunal. Todas estas normas, agrega, integran el inciso segundo del artículo 116 de la referida ley, de manera que si existe silencio en orden a un determinado uso de suelo, debe entenderse que éste queda prohibido, conforme a la normativa Constitucional invocada, ya que en derecho público, según los principios antes citados, sólo puede hacerse aquello que está expresamente permitido;

3º) Que los recurrentes, a continuación, precisan que ha de dilucidarse si en el sector de que se trata, en q ue se ha autorizado la construcción de un edificio para culto y educación, la Ordenanza del Plano Regulador Metropolitano tolera o contempla tal uso del suelo o zonificación.

Afirma que el Permiso de Edificación señalado autoriza, bajo el concepto de Equipamiento, la construcción de un edificio para culto y educación, conformado por dos pisos y subterráneo, totalizando una edificación de 3.927,50 Mt2 en un terreno de mayor superficie, con frente a la calle Los Cactus que corresponde, de acuerdo a la Ordenanza del Plan indicado, al Sector Geográfico Nor-Oriente, Subsector Geográfico Nº 4, La Dehesa-Lo Barnechea, Tramo E.

El artículo 3º transitorio de la Ordenanza del citado Plan Regulador contiene las normas técnicas por subsectores geográficos, y establece para el sector referido, como únicos, los siguientes usos de suelo o zonificación: Vivienda, equipamiento, recreacional, deportivo, turístico, área verde;

4º) Que continuando su argumentación, el recurso indica que en el considerado séptimo del fallo impugnado se plantea la médula de lo resolutivo, que consiste en determinar si las destinaciones culto y educación se encuentran restringidas por no haber sido incluidas en la enumeración indicada, o bien han de entenderse dentro del concepto de equipamiento, como afirma la autoridad edilicia. Agrega que resulta claro que las normas reglamentarias integran la ley violada, constituyendo un elemento y exigencia de su recta aplicación, a lo que se suma que si son dictadas por el Jefe de Estado, que es un poder colegislador y arrancan su obligatoriedad de la propia ley en que se fundan, no resulta difícil concluir en la aplicabilidad a su respecto de las normas sobre interpretación formal contenidas en el Código Civil. En criterio de la Corte, se incluyen en el concepto equipamiento los restantes usos de suelo indicados en la letra d) del fundamento sexto de su fallo, que figuran en un rango equivalente, sin que haya razón para concluir que alguno de ellos deba quedar comprendido dentro de otro, agregando que no parece razonable que se hubiera limitado de tal modo el concepto equipamiento en un sector residencial, al extremo de dejarlo desprovisto de todo apoyo complementario, como el desarrollo de alguna actividad cultural, social, educativa, de ut ilidad pública, etc.;

5º) Que otro grave error de derecho, lo constituye la circunstancia de que los sentenciadores no explican los fundamentos jurídicos ni indican las normas legales de interpretación que les han permitido arribar a su conclusión, sino que las enuncian por una vía meramente discrecional.

Agrega que ha sostenido que los Planos Reguladores y sus Ordenanzas utilizan conceptos genéricos para definir los usos de suelo permitidos, tales como habitacional, actividades productivas y otros, algunos de los cuales son capaces de suyo de definir dicho uso, como los conceptos habitacional o área verde. Pero otros, como equipamiento, no resultan aptos para definir el uso del suelo en esa condición pura, sino que es omnicomprensiva de diversas y numerosas actividades específicas, las que sí son aptas individualmente para definirlo. Concluye, luego de un juego intelectual interpretativo en el que se asila en el artículo 19 inciso 1º del Código Civil, que siendo el equipamiento un concepto genérico, y en este caso sustantivo, la voluntad o tenor literal de la norma es permitir para este sector solamente los equipamientos que por la vía de adjetivos señala y no otros, errando el fallo y vulnerando la principal norma de hermenéutica legal. Se apoya, además, en el artículo 21 del Código Civil, indicando que en materia de urbanismo el concepto en cuestión tiene un alcance amplio claramente perceptible en diversas normas jurídicas, que detalla, asignando especial importancia al D.S. Nº 31, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo que aprobó la Política de Desarrollo Urbano y que contiene un título sobre Política de Equipamiento, señalando precisamente lo que ha de entenderse por equipamiento, y que para estos efectos lo son los terrenos y edificios urbanos destinados a complementar las funciones básicas de habitar, producir y circular. Luego precisa que forman parte del equipamiento los terrenos y edificios destinados a salud, educación, seguridad, culto, cultura, áreas verdes, deportes, esparcimiento, comercio minorista, servicios públicos, profesionales y artesanales; con lo cual, la norma, luego de dar una definición amplia del término, a continuación formula un criterio rector en orden a establecer un listado de actividades susceptibles de emplazarse sobre el suel o urbano, con un grado de desglose que permita evaluar las incompatibilidades de las mismas, debiendo establecerse en los planos reguladores las localizaciones permitidas, restringidas y prohibidas.

Concluye entonces, que para los efectos del artículo 21 del Código Civil el concepto equipamiento es técnico, y debe ser usado en el sentido ya especificado, esto es, para definir los terrenos y edificios urbanos cuya función sea complementar las de habitar, producir y circular. En el presente caso, la propia Municipalidad emitió un Certificado de Informaciones Previas, pocos días antes de otorgar el permiso que cuestionan, en que se especifica que en cuanto al uso del suelo para esa calle y lugar, no se contemplaba el emplazamiento para culto ni educación. Señala que los permitidos son los que indica, formulando además, los restringidos y prohibidos, siendo estos últimos, los no especificados, quedando, así excluido el uso para dicho fin.

Por las razones expuestas, el fallo violó también los artículos 19 inciso 1º y 21 del Código Civil, que si se hubieran aplicado correctamente, habrían conducido a la conclusión postulada en el recurso;

6º) Que el recurso analiza también el criterio sistemático de interpretación, que permite indagar el sentido de una norma recurriendo a otras, especialmente si versan sobre la misma materia, indicando como ejemplo el Plan Regulador de la ciudad de Valparaíso en el que se da la interpretación que su parte sostiene, de lo cual infiere que, aún aplicando los criterios legales subsidiarios de interpretación, se llega a idéntica conclusión;

7º) Que la violación de la ley denunciada implica también la violación de los artículos 6º y 7º de la Constitución Política de la República, puesto que los actos de la administración deben ceñirse a la ley, y en el campo del Derecho Público sólo puede hacerse lo que ésta permitido; y también la violación del artículo 2º de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en cuanto ordena a los organismos de la administración someter su acción a la Constitución y a la Leyes;

8º) Que, al consignar la forma como los errores de derecho han influido sustancialmente en lo dispositivo del fa llo, los recurrentes precisan que de haberse aplicado correctamente la ley, la sentencia impugnada habría debido concluir que no se cumplen los presupuestos y requisitos legales para otorgar el permiso de edificación, de manera que éste debió ser dejado sin efecto, y concluyen que no era legalmente posible otorgarlo, porque en la zona se prohibe o restringe el uso de suelo a actividades de Culto y Educación, permitiéndose sólo las taxativamente enumeradas en el Plano Regulador Metropolitano;

9º) Que todo el problema planteado, se reduce a determinar la legalidad del Permiso de edificación otorgado el 12 de septiembre del 2000, por la Municipalidad de Lo Barnechea para la construcción de un edificio de culto y educación, permiso que los recurrentes cuestionan por estimar, en síntesis, que con su dictación se vulneraron las normas sobre uso del suelo y zonificación que se permiten en dicha comuna, de acuerdo al Plan Regulador Metropolitano de Santiago por carecer a la época de un Plan Regulador local-, y que a juicio de los recurrentes, no permite dicha construcción.

En el recurso, se concluye que el citado Permiso es ilegal, estimando vulneradas las normas legales ya indicadas y mencionando otras que no constituyen normas de ley, las cuáles no podrían, al tenor de lo que dispone el artículo 767 del Código de Procedimiento Civil, ser impugnadas por este medio de reparación de las sentencias que adolecen de nulidad, como son las citadas de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones contenida en el Decreto Supremo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo de 1992; el Plan Regulador Metropolitano de Santiago aprobado por Resolución Nº 20 de 6 de octubre de 1994, y el Decreto Supremo Nº 31 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo que aprobó la Política Nacional de Desarrollo Urbano;

10º) Que en primer término, es útil tener presente que el artículo 140 de la Ley Orgánica de Municipalidades establece en su letra a) que: Cualquier particular podrá reclamar ante el Alcalde contra sus resoluciones u omisiones o las de sus funcionarios, que estime ilegales, cuando éstas afecten el interés general de la comuna. La letra b) dispone que El mismo reclamo podrán entablar ante el Alcalde los particulares agraviados por to da resolución u omisión de éste o de otros funcionarios que estimen ilegales, dentro del plazo señalado en la letra anterior, contado desde la notificación administrativa de la resolución reclamada o desde el requerimiento.

En la especie son varios los reclamantes, y en el escrito de reclamo se esboza una explicación sobre el perjuicio que les provocaría el levantamiento de la estructura de que se trata alegación que, como se advierte, no tiene el grado de certeza que se le atribuye, entendiéndose referido el perjuicio a que la calidad de vida se vería gravemente amenazada, haciendo referencia a un posible incremento del tráfico vehicular, atendidas las diversas actividades que se desarrollarían en la citada sede, todo lo cual no pasa de ser una mera posibilidad.

Lo anterior bastaría para rechazar el recurso, porque al no existir perjuicio o afectación del interés general de la comuna o de algún particular, ello indudablemente se proyecta a través del proceso hasta el fallo denegatorio del reclamo; por lo que las infracciones de ley denunciadas, aun de existir, no tendrían influencia en lo dispositivo del mismo, ya que en el evento de que existiesen, el reclamo no podría prosperar, en razón de la señalada falta de perjuicio;

11º) Que, sin embargo, siendo el presente un recurso de derecho estricto, es necesario analizar la normativa que se estima infringida.

En primer término hay que precisar que lo que se ataca por la presente vía no es el Permiso de Edificación, sino el fallo de la Corte de Apelaciones que rechazó el reclamo deducido a su respecto, de modo que las infracciones denunciadas, deben serlo respecto de dicha sentencia, la que ha sido dictada sin apartarse del contenido de los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental, ni tampoco del artículo 2º de la Ley General de Bases de la Administración, normas todas que se indican infringidas en el otorgamiento del citado permiso, el cual, de conformidad con lo previsto por la Ley General de Urbanismo y Construcciones, debe ser concedido por la Dirección de Obras, cuando se cumplan los presupuestos necesarios, que la misma repartición debe analizar, como resulta de la más elemental lógica;

11º) Que el artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones estimado infringido, dispone que: La construcción, reconstrucción, reparación, alteración, ampliación y demolición de edificios y obras de urbanización de cualquier naturaleza, sean urbanas o rurales, requerirán permisos de la Dirección de Obras Municipales, a petición de propietario, con las excepciones que señale la Ordenanza General. El Director de Obras Municipales concederá el permiso de urbanización y/o edificación si los antecedentes acompañados cumplen con el Plan Regulador y demás disposiciones de la presente ley y las ordenanzas, previo pago de los derechos que procedan,....

El cuestionamiento del permiso se circunscribe al uso del suelo urbano que está regulado en el Capítulo IV de la Ley indicada y su artículo 57 establece que: El uso del suelo urbano en las áreas urbanas se regirá por lo dispuesto en los Planes Reguladores, y las construcciones que se levanten en los terrenos serán concordantes con dicho propósito. Como se señaló, al no existir Plan Regulador en la Comuna de que se trata, se debió acudir al Regulador Metropolitano;

12º) Que el citado Permiso, fue informado por la Directora de Obras, expresando que se aprobó en conformidad con el artículo 5.1.5 pto.7 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, con Revisor Independiente. Se consigna en él: Zona: Subsector 4-Tramo E Uso de Suelo del Proyecto: Equipamiento: Culto. El Permiso mismo señala que se trata de obra nueva, equipamiento culto y educación, dos pisos más subterráneo. Hay que precisar que la expresión culto está entendida en el sentido de construcción destinada al culto, o sea de un templo;

13º) Que el artículo 3º transitorio del Plan Regulador Metropolitano establece para el sector de que se trata los siguientes usos de suelo o zonificación: Vivienda, equipamiento, recreacional, deportivo, turístico, área verde. Estos conceptos los precisa ordenados en una columna que se inicia con el vocablo vivienda y termina con la expresión área verde. Frente a cada concepto señaliza en el mismo orden: el tramo; el coeficiente máximo de construcción, y otras especificaciones;

14º) Que consta a fojas 94 de estos antecedentes que la Directora de Obras Municipales de Lo Barnechea solicitó al secretario Minist erial Metropolitano de Vivienda y Urbanismo, en oficio D.O.M Nº 296/2000 de fecha 18 de julio de ese mismo año, un pronunciamiento respecto al uso del suelo culto, que no figura expresamente mencionado en el artículo 3º transitorio ya referido. La autoridad requerida dio respuesta a lo solicitado mediante oficio ordinario Nº 3052 de 11 de agosto del 2000, en uso de las atribuciones que le concede el artículo 4º de la Ley General de Urbanismo y Construcciones en orden a interpretar las disposiciones de los instrumentos de planificación territorial en el sentido de que el uso de equipamiento que figura de modo genérico en la citada norma sin especificar cuáles de los equipamientos se permiten y cuáles se prohíben, necesariamente lo llevan a concluir que en la especie está permitido cualquiera de las alternativas de equipamiento que reconoce la normativa pertinente, tales como, Salud, Educación, Seguridad, Culto, Cultura, etc.;

15º) Que a igual interpretación se llega por aplicación de la primera regla de hermenéutica legal consagrada en el artículo 19 del Código Civil, que se da por especialmente infringida, según la cual: Cuando el sentido de la ley claro, no se desatenderá su tenor literal, a pretexto de consultar su espíritu....

En efecto, por literal se entiende según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española: Conforme a la letra del texto, o al sentido exacto y propio... de las palabras empleadas en él....

El concepto equipamiento, lo define el mismo diccionario en su segunda acepción, como: Conjunto de todos los servicios necesarios en industrias, urbanizaciones,... etc.;

16º) Que la forma como el artículo 3º transitorio del Plan Regulador Metropolitano, se refirió al uso equipamiento en el subsector geográfico La Dehesa Lo Barnechea, separándolo de los usos recreacional, deportivo, turístico y área verde, no deja lugar a dudas en cuanto a que dicha norma dio un trato específico a cada uno de estos últimos usos y, por consiguiente, al término equipamiento, en el sentido amplio en que lo entendió la autoridad administrativa, que es el que le otorga el Diccionario de la Lengua Española y que recoge el Decreto Supremo Nº 31 del MINVU que aprobó la Política Nacional de Desarrollo Urbano y la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones en su artículo 2.1.8, aunque la norma en examen haya segregado y dado un énfasis particular a los usos áreas verdes, deportes y esparcimiento.

En efecto en dicho instrumento regulatorio se da a los contenidos vivienda, equipamiento, recreacional y deportivo, un tramo específico; un coeficiente máximo de ocupación del suelo, y otras especificaciones que allí se detallan, independizando en esa forma cada uno de los usos y, por consiguiente, aislando el uso equipamiento, cuyo contenido específico debe entenderse en el sentido que le ha sido dado por los técnicos en la materia al incorporarlo en la normativa legal o reglamentaria, como se ha dicho, cuando, conforme ha sucedido en la situación de que se trata, se lo considera en términos independientes de otros usos específicos que pudieran estar incluidos en su contenido;

17º) Que por lo dicho, la sentencia impugnada no infringió las reglas de interpretación legal contenidas en los artículos 19, 21 y 22 del Código Civil, al otorgar al vocablo equipamiento, en los términos en que se lo consiga en el citado artículo 3º transitorio, un sentido genérico y no comprensivo únicamente de los restantes usos del suelo que allí se indican. Interpretación que en iguales términos fue dada por el Secretario Ministerial Metropolitano de Vivienda y Urbanismo;

18º) Que, por lo tanto, la conclusión resulta evidente, en cuanto a que la Corte de Apelaciones, de cuya sentencia se recurre, no vulneró ninguna de las disposiciones denunciadas como infringidas por el recurrente, porque al ratificar lo obrado por la Alcaldía de Lo Barnechea y rechazar el reclamo deducido en contra del otorgamiento de un permiso de edificación, no hizo más que reconocer las facultades jurídicas de esta repartición para actuar, legítimamente, como lo hizo, porque de los antecedentes recogidos en autos y de lo razonado, se desprende que actuó conforme a derecho;

19º) Que, no existiendo entonces violaciones de ley ni errores de derecho, no cabe sino desestimar la casación.

De conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 76 7 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se rechaza el recurso de casación en el fondo, deducido en lo principal de la presentación de fs.152, contra la sentencia de veintiséis de septiembre del año en curso, escrita a fs.140.

Regístrese y devuélvase.

Redacción a cargo de la Ministra Srta. Morales.

Rol Nº 4.334-2.001.

30563